Referendum costituzionale: perchè la democrazia non va ridotta a formula matematica

Cercando materiale per il referendum sul numero dei parlamentari non si trovano grandi variazioni oltre ai temi più in voga: minore spesa per i cittadini e adeguamento agli standard europei, oltre che alla animosità per i politici di qualsiasi estrazione.

È quindi motivo di interesse analizzare le motivazioni di uno dei pochi contributi che argomenta in maniera più ficcante ed originale. Un breve testo ma interessante.

L’autore non si qualifica come esperto ma solo come cittadino che si è informato per prendere una decisione motivata e consapevole; non pretende di catechizzare nessuno ma solo di esprimere le sue argomentazioni. In realtà è un ingegnere ed ha lavorato sul tema della digitalizzazione della pubblica amministrazione; risuona un po’ in tutto lo scritto un forte fiducia (quasi fideismo) nella tecnologia e nei criteri di oggettività scientifica per rendere migliore la vita pubblica. Ma in realtà le conclusioni sono fortemente criticabili. Intendiamo vagliarne in modo dettagliato tanto i presupposti che le conclusioni.

Si inizia elencando i motivi ricorrenti del sì e del no, e per capire quale sia la scelta giusta si asserisce la necessità di ricorrere a criteri oggettivi; a tal fine si cita uno studio di due economisti del 2008 che si chiedono quale sia il numero ideale dei componenti dell’assemblea legislativa. Si deve conciliare le esigenze della rappresentanza (per cui il numero è meglio se ampio) e la funzionalità (da cui meglio una cifra ridotta). Sin qui tutto bene. Se non che lo studio pretende di formalizzare tale esigenza in una formula matematica. La seguente.

Chi non ci ha capito granché è in buona compagnia. L’autore (che sicuramente in fatto di numeri capisce di più dello scrivente) spiega che il numero di deputati è “proporzionale al quadrato della popolazione”. Non si dice nulla di come si arrivi a tale formula che deduce dal mero numero della popolazione l’estensione dell’assemblea legislativa. Nel paper originale c’è una sfilza di formule di complessità esoterica, che tagliano fuori il 99,99% dei cittadini dalla comprensione della sua validità. Si potrebbe chiuderla qua: tutto il ragionamento seguente è fondato su tale “standard” fisso, che nel caso italiano corrisponde a 570 membri. Ti fidi, voti sì (rispetto a tale cifra gli attuali sono troppi). Non ti fidi, voti no. Nel resto del testo resta assodato che tale cifra è giusta, e tutto deriva di conseguenza.

Già la pretesa di universalità a prima vista, appare quasi una bizzarria. Si può davvero pensare di applicare lo stesso standard (in senso normativo, badate bene!) ad ordinamenti caratterizzanti paesi diversissimi? Non pare troppo pretenzioso?

Occorre poi affrontare un problema di base: la possibilità di una matematizzazione che abbia un minimo di senso. Queste funzioni si possono sul serio formalizzare a tale livello?

L’uso di indicatori numerici per pressoché tutto il campo della vita umana (o quasi) si scontra con alcuni limiti sostanziali. Nonostante il suo indubbio valore nel cogliere aspetti della realtà, il numero è un elemento di un ragionamento complessivo che lo include ma non si risolve in esso. La rappresentatività, in specie, consiste nella adeguatezza degli interessi e dei valori che la base elettorale possiede in coloro che stabiliscono le regole fondamentali della società. Come si può catturarla in una cifra?

Ancora peggiore è la pretesa di confrontare su un metron comune funzioni diverse. Se si analizza compiutamente si denuda la pretesa di oggettività come una grossolana ingenuità. Mettiamo che un calo del 10% dei rappresentanti acceleri il processo decisionale di un 10%. Le due cose sembrano avere lo stesso peso. E invece no: per qualcuno la rappresentanza può essere più importante, e si potrebbe considerare che la velocizzazione non valga la posta. Così mentre per qualcuno i due fattori valgono 1:1, per qualcun altro varranno 2:1. Dare un metro comune significa gabellare come oggettiva e imparziale una scelta già presa implicitamente e ficcata in maniera surrettizia nei criteri di base.

In altre parole cercare un equilibrio ragionevole fra vari fattori è sensato; che sia possibile calcolarla significa consegnare una decisione – che procede da valori condivisi ed argomenti con peso diverso a seconda dell’interlocutore – ad un automatismo matematico calibrato su presupposti di parte. Ma ciò vuol dire mettere il carro davanti ai buoi: ogni parte avrà i suoi presupposti di fondo, e stabilire quali siano migliori, preferibili o più persuasivi lo deve determinare il confronto e il dibattito come risultato consuntivo, non come presupposto antecedente.

Oltre a questa questione di base, la provenienza del contributo va chiarita vigorosamente per renderne chiara la portata ideologica su cui viene costruita la formalizzazione. Il paper in cui l’autore ha trovato la “formula magica” si inscrive nella “Teoria della scelta pubblica”; diversi esponenti di tale corrente vi sono citati, ed il tono generale è indubitabilmente legato ad essa.

Si tratta di una scuola di pensiero radicata negli USA, ed enormemente influente nel rimodellare le politiche pubbliche dagli anni Ottanta e Novanta. La visione di base è che la società è composta da un insieme di individui fondamentalmente egoisti, impegnati a pianificare la strategia del massimo interesse individuale. Il bene comune è una frottola, altruismo e valori condivisi inesistenti: esistono solo cordate di alleanze di singoli che si raggruppano per aumentare il loro benessere. Se ciò suona molto simile alle posizioni del neoliberismo di Friedman non è un caso: il maggior rappresentante di questa corrente, James Buchanan, studiò a Chicago. Il principale contributo di tale scuola è il trapianto della logica economicista-individualistica (sostanzialmente il mercato) nel costituzionalismo e nella concreta gestione delle politiche pubbliche. Politici e funzionari, al di là di ideologie e di dedizione al bene dei cittadini, vorrebbero principalmente lucrare benefici per se stessi (potere, carriera). Un atteggiamento che tale scuola considera “razionale”. 

Dato tale assunto, la forma organizzativa migliore è quella volta a: 1) tenere a bada e sotto controllo questi politici che rischiano di invadere la libertà individuale; 2) allineare la ricerca di benessere egoistico con obiettivi misurabili attraverso una serie di incentivi/disincentivi. Costi, incentivi e obiettivi (targets) diventano l’ABC delle politiche pubbliche, con misurazioni e criteri di verifica di terrificante complessità, sotto ai quali si cela questa semplice posizione: il politico non si curerà mai dei poveri – per esempio – se non ci guadagna qualcosa; perciò spazziamo via la ammorbante retorica umanitaria e stabiliamo dei parametri numerici: se riesce viene ricompensato, se no verrà penalizzato. I valori collettivi vanno dimenticati, perché non sono che il camuffamento di cordate di interessi, anzi nella loro falsa purezza sono strumentali a conculcare la libertà dei cittadini. Non solo la prospettiva tende ad uno “stato minimo”, ma ad una forma di amministrazione governata da numeri, criteri oggettivi e obiettivi che presiedono allo “scambio di interessi”. Spunta dietro l’angolo la promessa di oltrepassare il dibattito di opinioni a favore di un meccanismo impersonale, perfettamente oliato, trasparente, e corrispondente alla razionalità umana.

La maggior parte delle persone coltiva chiaramente valori collettivi, che siano definiti di destra (patriottismo, tradizione, famiglia) o di sinistra (eguaglianza, solidarietà, inclusione), e un discorso che li riduce tutti (nessuno escluso) a finzioni interessate, lasciando solo in piedi il nudo interesse individuale, verrebbe da molti considerato avventato se non moralmente ripugnante. Ognuno considera i valori che non condivide sospetti di ipocrisia e falsità (il patriottismo l’invenzione della borghesia; la solidarietà come una scusa per il lucro del business dell’accoglienza), ma non i propri. Il pensiero che li considera tutti falsi viene nascosto da una elegante veste formale di equazioni matematiche, che aggiunge la fascinazione per la semplificazione numerologica, capace di dare una linea buttando a mare le “chiacchiere ideologiche”.

Occorre chiarezza: gli studi statistici e la ricerca di criteri condivisi sono essenziali per un dibattito pubblico informato e attento agli sviluppi reali, e non si intende sostenere che un discorso politico puramente ideologico sia preferibile; anche per cercare una base comune di discussione, quando per esempio si ventila il fatto che avremmo “troppi reati di strada” o “troppe automobili nelle nostre città”. In questo caso il ricorso alle cifre aiuta a chiarire le posizioni e a definire più compiutamente la realtà fattuale. Ma pensare che esse producano da sé una ottimizzazione delle politiche con una forma di ingegneria sociale significa nel migliore dei casi inseguire un fantasma.

Non sappiamo quanto l’autore dello scritto in questione sia a conoscenza di questa visione di base su cui lo studio da lui consultato si basa, ma i presupposti di essa suggerirebbero di non prenderlo come oro colato come fa lui. Nonostante la complessità dei calcoli, le formule che alla fine partoriscono il fatidico numero di 570 membri sono interni ad essa.

Messo in chiaro tutto ciò, si capisce meglio come lo studio di riferimento tenda a rimarcare che “l’ingerenza dello Stato nel mercato e il costo necessario per le pratiche di apertura di una attività sono entrambi sistematicamente maggiori nei paesi che hanno un eccesso di parlamentari” e “paesi con un eccesso di rappresentanti sono i più corrotti”.

Si tratta di questioni importanti (fra l’altro: l’ingerenza dello Stato in base a cosa sarebbe un male?) che richiedono una discussione complessa tanto per i criteri quanto per la valutazione empirica. Sul piano logico, va notato che una correlazione non è necessariamente un rapporto di causa. Se anche fosse vero che i paesi con le assemblee legislative più gremite sono più corrotti, basterebbe ridurle per sanare la situazione? In altre parole: se c’è un elemento di fondo che determina sia la corruzione sia il numero alto, tagliare non serve a nulla ma è una manovra completamente fuori bersaglio che colpisce solo il sintomo. La corruzione riguarda anche funzionari, poliziotti, burocrati ecc. Sfugge nel modo più assoluto come disegnare un parlamento più ristretto possa contribuire ad una maggiore solidità del quadro legale e alla correttezza del personale amministrativo.

Ma ci sono altri problemi.

L’autore, stabilito che ci sarebbe questo eccesso di rappresentanti, ragiona sui guasti che porterebbe. A tal proposito, a discapito dell’amore per l’oggettività matematica, si ricorre all’esperienza personale:

potrebbe essere ad esempio che, a causa della nostra storia, diverse parti del paese abbiano opinioni e interessi molto diversi e, per canalizzare le proprie preferenze, abbiano quindi bisogno di un più stretto contatto con i rappresentanti (ovvero un più basso numero di elettori per parlamentare). Bisogna però notare che, tra i fattori che possono portare a questo effetto, ci sono ad esempio: uso di lingue diverse tra la popolazione, dispersione geografica nel territorio, radici culturali o religiose di matrice diversa, maggiore divaricazione delle condizioni economiche tra ricchi e poveri (ad esempio coefficiente Gini). A ben guardare, sono tutti fattori per i quali il nostro paese è posizionato meglio di tanti altri. A me non sembra che siamo più variegati degli altri.

Forse la questione è un po’ più complessa. Gli altri chi? Sicuramente rispetto a paesi come l’India o la Nigeria l’Italia è un paese più coeso, con meno etnie e lingue. Ma il differenziale di ricchezza fra Calabria e Lombardia (pil pro capite di17 mila € contro 38mila) probabilmente non ha eguali in Ue. La sbrigativa espressione a me non sembra taglia in maniera superficiale una questione che andrebbe sviscerata con un po’ meglio.

Infine, anche se su questo tema non ho trovato letteratura scientifica per il contesto specifico della democrazia rappresentativa, la mia esperienza mi fa ipotizzare che un eccesso di rappresentanti possa portare anche ad una generale diminuzione di efficacia del processo legislativo. Infatti, come ben noto a chiunque si occupi di project management e organizzazione del lavoro, al crescere di una organizzazione o di un team, la capacità individuale scende, consumata dalla complessità organizzativa.

Ci risiamo con l’esperienza individuale. A parere dello scrivente qui c’è un errore ancora più grave che disvela la limitatezza della visione che si incentra sul numero dei parlamentari.

È vero che generalmente il numero più alto crea più problemi negli assetti organizzativi (a parte le esperienze individuali c’è molta letteratura in merito). Ma ciò è interno al modo in cui si lavora e alle caratteristiche stesse della interazione. Si sta cioè bypassando con una disinvoltura sbalorditiva il fatto che non è possibile parlare del numero di parlamentari senza parlare di quali siano i loro compiti, ruoli e le materie di cui si occupano. Insomma, posto che gli ordinamenti giuridici sono differenti, anche il numero di rappresentanti dovrà essere contestuale ad essi. Negli assetti federali l’assemblea legislativa non possiede le prerogative detenute dagli organi degli Stati che compongono la federazione. Il membro del Reichstag tedesco o del Congresso USA non lavora sulle materie di competenza di altri (dei Lander in un caso, dei singoli stati USA come California, Arkansas ecc. nell’altro); per cui una comparazione col deputato francese o britannico è difficoltosa e problematica. Gli Stati come l’Italia che hanno un decentramento significativo sono poco paragonabili – nessun Consiglio regionale ha competenza sui reati penali per esempio.

Anche per questo una formula che stimi il numero corretto dei rappresentanti di Stati diversissimi– che assurdamente spazieranno dall’Italia o la Francia al Regno Unito o alla Svezia, ma anche Tailandia, America latina, India ecc. non può essere presa seriamente come elemento prescrittivo. Non più di quanto non si possa stabilire il “numero esatto” di versi del poema epico mettendo assurdamente nello stesso calderone il Popol Vuh (Guatemala), la Chanson de Roland (Francia medievale) e il Mahabaratha (antica India).

Approfondiamo, al di là dei limiti del testo che critichiamo, il tema delle modalità di lavoro per mettere in chiaro le alternative percorribili. È corretto pretendere una maggiore efficienza e qualità della produzione legislativa. Ma il funzionamento del Parlamento italiano è regolato dai Regolamenti parlamentari, che prescrivono tutte le norme su come approvare le leggi, il modo di intervenire, emendare, fare opposizione, creare nuovi gruppi parlamentari e simili. Agli addetti ai lavori è noto il fatto che si sono già avute modifiche sostanziali in tal senso (si pensi a quelle del 1997), e in una direzione simile a quanto argomenta chi è favorevole ad una riduzione dei parlamentari; alcune forme di ostruzionismo per esempio non sono più possibili come negli anni Settanta. E forse andrebbe posta attenzione oltre che alla velocità anche alla qualità della legislazione, visto che alcune leggi approvate in fretta e furia hanno dovuto subire numerose modifiche per via di errori e contraddizioni disvelate in sede attuativa.

Al di là della valutazione dell’impatto di tali riforme, è cosa certa che senza cambiare il numero dei componenti delle Camere si è potuto operare delle modificazioni, senza ricorrere a scorciatoie che lisciano il pelo alla diffusa animosità contro la politica. Non è stato fatto abbastanza? In tal caso sarà sempre possibile modifiche ulteriori, a Costituzione invariata. Esistono vie alternative quindi.

Una affermazione particolarmente sbilenca è quella per cui “mantenere questo eccesso di parlamentari produce burocrazia” (nel senso di eccesso di burocrazia). Questa è veramente una affermazione senza senso. L’argomento è che con più parlamentari diventa “più faticoso il coordinamento, stabilire un gergo condiviso, instaurare un rapporto di fiducia, raggiungere un accordo, e per gestire questa maggiore complessità si finisce inesorabilmente per creare più procedure, più burocrazia”. Si confonde la moltiplicazione degli apparati interna al Parlamento con quella delle strutture pubbliche della pubblica amministrazione. Quest’ultima nel bene o nel male è regolata dal contenuto delle leggi, non dalla complessità interna dell’assemblea che le produce. Gli eccessi procedimentali vissuti come vergognose lungaggini potrebbero essere sanate da una assemblea anche molto numerosa. E del resto una legislazione farraginosa ed elefantiaca nelle strutture potrebbe essere partorita da un singolo autocrate. Il tardo impero romano è un esempio eloquente di gigantismo burocratico sostenuto dalla volontà di un solo uomo. In ogni caso il problema riguarda la qualità della legislazione come precedentemente argomentato, e buttare il tutto sulle spalle del numero dei parlamentari è un argomento di una scorrettezza ignominiosa.

Sviluppare le alternative per un apparato migliore e più efficiente e  va oltre lo scopo di questo scritto, che si propone di affrontare criticamente alcune argomentazioni a favore del Si per dimostrarne la infondatezza e inconsistenza. La morale di fondo è che la Costituzione si può cambiare, ma per farlo occorre:

1. indicare i problemi che ci si propone di affrontare;
2. mostrare come tali problemi sono causati proprio da quegli articoli della Costituzione che si intende modificare;
3. argomentare il modo con cui le modifiche proposte possono veramente porre rimedio ai problemi menzionati;
4. dimostrare che le modifiche proposte non creano problemi di altro tipo.

Senza un ragionamento compiuto e coerente in tal senso (che per una modifica costituzionale rappresentano veramente il minimo sindacale) le modifiche vanno assolutamente respinte, perché gli slogan privi di rigore sono pessimi consiglieri in questioni così decisive per l’intera collettività.