Era solo una “provocazione”: La Costituzione al tempo dei “Re Sole in minore”


20 Ott , 2020|
|Visioni

Con lo scoppio della pandemia, l’Italia ha scoperto di essere popolata, da Nord a Sud, da tanti sceriffi. Da Zaia a De Luca, senza distinzioni di colore politico, il pugno duro nelle misure anti-Covid è stato premiato nelle scorse elezioni regionali. Pochi si erano accorti, però, che Sindaci e Presidenti di Regione erano già prima tanti “Re Sole in minore”[1], conseguenza dei cambiamenti costituzionali e delle nuove legge elettorali di fine millennio. L’avvento della Seconda Repubblica smantella il sistema proporzionale e consociativo per entrare nell’epoca del maggioritario e del culto della stabilità. Prima nei Comuni, poi nelle Regioni.

Il primo atto avviene con la legge 142/1990 e la legge 81/1993 con cui si limitano fortemente le competenze del consiglio comunale, trasferendole alla giunta e al sindaco. Prima era il Consiglio ad avere la competenza generale ad emanare gli atti politici. La giunta poteva intervenire nei casi d’urgenza, ma era necessaria la ratifica successiva da parte del Consiglio. Dal 1990, invece, è la Giunta ad avere la competenza generale e all’organo assembleare restano solo le scelte politiche fondamentali. Con la riforma Bassanini, otto anni dopo, si riducono ulteriormente le competenze a favore della Giunta, ad esempio dando a quest’ultima il potere di stabilire il regolamento di organizzazione degli uffici. Ora il Sindaco è il vero titolare del potere nel Comune e ben poco possono fare le opposizioni nel Consiglio comunale. L’elezione diretta del Sindaco, a partire dal 1993, rafforza il suo potere attraverso l’investitura diretta. La stessa riforma introduce una legge elettorale con effetto maggioritario per l’elezione dei consigli comunali sopra i 15.000 abitanti, regalando un premio di maggioranza molto elevato che porta le liste collegate al sindaco vincente al 60% dei seggi. Per rafforzare la stabilità, all’elezione diretta del sindaco si aggiunge la regola del simul stabunt vel simul cadent: il sindaco e il consiglio comunale sono legati da un rapporto indissolubile. Se crolla il primo, trascina con sé tutti i consiglieri a nuove elezioni. Anche in caso di morte o di incapacità del primo cittadino, nonostante che si tratti di vicende totalmente indipendenti dalla gestione amministrativa.

Lo stesso ente regionale subisce la rivoluzione monocratica degli anni Novanta. A sancire il cambio di passo è la riforma costituzionale del 1999 che introduce l’elezione diretta del Presidente della Giunta. Si replica la regola del simul stabunt simul cadent, dando al Presidente della Giunta un potere di ricatto verso il Consiglio regionale.  Decadrà in caso di dimissioni del presidente, indifferentemente da un voto di sfiducia dell’assemblea. Si ribalta così il sistema della fiducia – non è più il governo regionale a dipendere dal voto dell’assemblea, ma è quest’ultima che subisce le scelte del capo dell’esecutivo. L’assemblea conserva il potere di sfiduciare il presidente, ma non può decidere in seguito di votare un nuovo esecutivo perché tutti perdono il seggio e si rivota – un chiaro disincentivo all’utilizzo delle mozioni di sfiducia. Questa regola è giustificata – se ne trova traccia anche in decisioni della Corte Costituzionale[2] – dal dogma della stabilità dell’esecutivo. Per gli smantellatori della Prima Repubblica il rapporto diretto fra il presidente della Giunta e la maggioranza del corpo elettorale (espresso una volta ogni cinque anni, attenzione!) supera in importanza la fiducia fra l’organo rappresentativo del popolo e l’organo monocratico. L’introduzione degli organi monocratici di governo ha costituito un ribaltamento del sistema costituzionale che, pur traballante e continuamente attaccato[1], rimane in piedi per il Parlamento nazionale in cui, almeno formalmente, la centralità spetta all’organo rappresentativo del popolo. Ha riconosciuto la stessa Consulta che la riforma del 1999 ha introdotto, a livello regionale, una forma di governo distinta dal modello parlamentare.[3]

Non si tratta di una modifica di poco conto perché incide profondamente sulla concezione del ruolo del Sindaco e del Presidente della Giunta. Molto spesso si sente parlare di governatori più che di presidenti – la lingua italiana ha registrato il cambio di tendenza avvenuto a livello normativo. Sindaci e governatori si sentono legittimati dal popolo e autentici interpreti della sua volontà, in grado di superare le trite forme del parlamentarismo e del confronto dialettico. Non deve stupire, allora, l’atteggiamento da sceriffo di Zaia e De Luca e si comprendono meglio le restrizioni e le aperture a macchia di leopardo, prive di una regia centrale, durante l’emergenza Coronavirus. Ogni autorità locale si sente autorizzata a difendere da sola la salute dei cittadini, senza sentirsi parte di una collettività più grande.

Forti della legittimazione diretta, inoltre, i governatori puntano alla realizzazione dello spezzettamento dell’Italia con l’autonomia differenziata. “L’obiettivo principale resta l’autonomia” tuona Luca Zaia dopo la schiacciante vittoria alle ultime regionali. Gli fa eco Stefano Bonaccini dall’Emilia-Romagna che invoca un’accelerazione del processo di differenziazione.

Forse la conseguenza peggiore delle limitazioni ai poteri degli organi collegiali e il contemporaneo rafforzamento di quelli monocratici è l’atrofizzazione del dibattito pubblico e della cultura dei diritti dei cittadini. Un episodio emblematico si è verificato nel Lazio. In aprile l’Assessore alla Salute e il Presidente Zingaretti annunciano un’ordinanza con cui introducono l’obbligo della vaccinazione antinfluenzale stagionale per tutti gli over 65 (munito della sanzione del divieto di frequentare luoghi di facile assembramento) e per tutto il personale sanitario e parasanitario (in caso di inottemperanza non possono accedere ai luoghi di lavoro). L’ordinanza n. Z00030 si caratterizza per essere un’ordinanza contingibile e urgente in materia di igiene e sanità pubblica, ai sensi dell’art. 32 della l.n. 833/1978. Questo strumento è stato pensato dai legislatori della legge istitutiva del SSN per gli interventi indifferibili in cui c’è in gioco la salute dei cittadini di una Regione, ma non c’è il tempo di attendere un passaggio in assemblea. Infatti, l’ordinanza non si discute in Consiglio Regionale. L’unico modo che hanno i consiglieri regionali per discuterne è attraverso una mozione in aula. Nel caso specifico è stata oggetto di una mozione di annullamento, respinta, lo scorso 10 settembre.

L’ordinanza è finita nel mirino di alcuni cittadini che hanno fatto ricorso al Tar Lazio per chiederne l’annullamento, poi ottenuto con due recenti sentenze[4].

Il tribunale amministrativo ha riconosciuto incompetente la Giunta regionale per un intervento simile di politica sanitaria. È pacifico che l’attribuzione del potere di emettere ordinanze in materia sanitaria a Sindaci e Presidenti di Regione deve riguardare situazioni locali, non nazionali. La scelta dell’obbligatorietà vaccinale con riguardo a un’epidemia che ha colpito l’intero territorio nazionale non può essere “attratta” verso un organo regionale. In più, l’ordinanza contraddice la stessa legge da cui trae fondamento. L’art.6, infatti, assegna allo Stato la competenza per la “profilassi delle malattie infettive e diffusive per le quali siano imposte la vaccinazione obbligatoria o misure quarantenarie” che non è stato derogato dalla normativa speciale sull’emergenza Covid nella parte relativa alle vaccinazioni. Inoltre, la competenza statale della scelta di quali trattamenti sanitari sono obbligatori o meno si desume dalla stessa Costituzione, come spiegato nella sentenza 5/2018 della Corte Costituzionale. La previsione dei trattamenti sanitari obbligatori è riservata allo Stato perché la scelta del bilanciamento fra la libertà di cura e la tutela della salute individuale e collettiva è un principio fondamentale che non può essere derogato dalla Regione.

Queste motivazioni sono alla base delle due recenti sentenze del Tar Lazio. La scelta dell’eventuale obbligatorietà vaccinale dell’antinfluenzale spetta allo Stato centrale. L’imposizione di un TSO necessita di un dibattito non solo scientifico ma anche politico. Perciò, è necessario un serio dibattito parlamentare.[5] Non basta il paternalismo di un governatore che si sente il custode della salute dei suoi cittadini. L’opposto degli intenti di Nicola Zingaretti che, incalzato sull’annullamento della sua ordinanza, risponde che: “Sapevamo di fare una provocazione perché non compete alla Regione l’obbligo della vaccinazione, ma volevamo dare un segnale sull’importanza di farlo”.

Interpretare le violazioni delle garanzie costituzionali come una “provocazione” al Governo e ai cittadini. La classe dirigente dei “Re Sole in minore” considera così la Costituzione italiana. Le regole costituzionali e la discussione politica sono un intralcio alla volontà dei Sindaci e dei Governatori che si sentono l’unica voce legittimata dal popolo. Fa un po’ sorridere, allora, la levata di scudi contro Salvini che chiedeva “i pieni poteri”; quando li abbiamo già consegnati, in piccolo, a Sindaci e Presidenti di Regione. In nome della stabilità.


[1] T. Montanari, F. Pallante, Alle origini della crisi della democrazia italiana: l’elezione diretta dei sindaci, in MicroMega, http://temi.repubblica.it/micromega-online/alle-origini-della-crisi-della-democrazia-italiana-l-elezione-diretta-dei-sindaci/?fbclid=IwAR0fvGHdYxLxb4GPlZXjY1H-feai11ORvzOz8c9nY-9pcoeDjcomHDAXP4Q

[2] Si tratta della sent. C. Cost. 304/2002 che censura la modifica statutaria della Regione Marche che prevedeva, in caso di morte o impedimento permanente del presidente della Giunta, il subentro di un vicepresidente, anziché lo scioglimento del consiglio e nuove elezioni.

[3] Secondo la sent. 2/2004, il modello regionale standard è ascrivibile a quei “sistemi costituzionali, nei quali anche il vertice dell’Esecutivo sia eletto direttamente dal corpo elettorale” nei quali “non sussiste il tradizionale rapporto fiduciario con il consiglio rappresentativo dell’intero corpo elettorale, tanto che in assetti istituzionali del genere, appare tutt’altro che irragionevole che l’organo monocratico eletto disponga anche del potere di dimettersi trascinando con sé l’intero sistema delle istituzioni rappresentative”

[4] Sent. Tar Lazio 10047/2020, sent. Tar Lazio 10048/2020

[5] Tutelato dalla riserva di legge contenuta nell’art. 32 comma 2. Parte della dottrina parla addirittura di una riserva di legge formale che esclude la legittimità di un imposizione di TSO tramite decreti-legge e decreti legislativi (Morana).

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