Controlli ai flussi di capitali: un’opzione eretica?


5 Mar , 2021|
| 2021 | Visioni

Nel suo ultimo libro Emiliano Brancaccio evoca spesso la limitazione della libera circolazione di capitali come strumento per prevenire la destabilizzazione delle economie da parte di capitali esteri[1]. Come spesso è accaduto nella storia recente, è stata la libera circolazione di capitali e merci che ha portato a crisi della bilancia dei pagamenti. Ne è un esempio la crisi del debito sovrano che, nonostante il nome fuorviante, è stata invece causata da forti squilibri nella bilancia dei pagamenti all’interno dell’Eurozona.  

Ma torniamo alla libera circolazione dei capitali. È un’ipotesi estremista e priva di esempi storici?

In realtà è vero l’esatto opposto, la storia dell’economia moderna si è quasi sempre caratterizzata da un controllo sui capitali da parte degli stati e gli ultimi 30 anni nella storia europea costituiscono un’eccezione a un diritto da sempre esercitato da parte degli stati di controllare i flussi di capitale. Per quanto la vulgata tenda a farci credere che viviamo in una situazione di normalità, questa è solo un’illusione. Qui mi limiterò a parlare delle misure atte alla limitazione della circolazione dei capitali in Europa, e di quanto, fino a pochi anni fa, fossero ampiamente praticate dalla maggior parte degli stati occidentali.

L’architettura monetaria di Bretton Woods concepiva esplicitamente l’introduzione di controlli ai flussi di capitale e gli stati europei dopo la Seconda guerra mondiale erano particolarmente avversi alla liberalizzazione dei flussi di capitali in quanto questi avrebbero influenzato il tasso di cambio e costretto in alcuni casi a dover far fronte a pressioni esterne al tasso di interesse. In particolar modo la paura riguardava attacchi speculativi che potevano portare a crisi della bilancia dei pagamenti ed eventualmente, nell’ottica di difendere il cambio, ad un aumento dei tassi di interesse[2]. Il punto fondamentale è che gli stati nel dopoguerra erano ostili ad una liberalizzazione dei flussi di capitali, in quanto si credeva che il tasso di interesse dovesse essere determinato da fattori endogeni all’economia, come ad esempio il tasso di disoccupazione, e non a fattori esogeni, come i flussi di capitali provenienti dall’estero. I controlli sui capitali vigenti all’epoca nella maggior parte dei paesi avanzati erano principalmente di tre tipi: controlli amministrativi, sistemi multipli di tassi di cambio, tassazione di afflussi di capitale[3].  Più in generale la limitazione dei flussi di capitale era un prezzo che si era ben disposti a pagare pur di poter svolgere in modo autonomo la politica monetaria. Un’altra motivazione rilevante era quella di ridurre l’incentivo a trasferire i capitali all’estero[4]. Il tutto rientrava in una politica volta a difendere l’interesse nazionale dagli attacchi della finanza internazionale.

Una parziale inversione di tendenza è rappresentata dal trattato di Roma del 1957 in cui venne istituita la Comunità economica europea, che stabiliva la libera circolazione delle merci, dei prodotti agricoli, delle persone, dei servizi, dei capitali e infine dei trasporti. Sebbene la CEE rientri in un preciso progetto politico volto a svuotare gli stati della propria sovranità e trasferirla ad enti intergovernativi e sovranazionali, vi sono degli articoli del trattato sulla CEE che in un qualche modo tutelano l’autonomia degli stati membri.

La sezione relativa ai capitali propone sì una progressiva liberalizzazione degli stessi, ma subordina nell’articolo 67 questa alla “misura necessaria al buon funzionamento del mercato comune[5]. Assieme all’articolo 67 anche l’articolo 73 tutela la sovranità economica degli stati affermando che se “lo Stato membro che si trova in difficoltà può adottare direttamente le misure summenzionate [limitazione della libertà di movimento dei capitali] quando queste siano necessarie in ragione del carattere di segretezza o urgenza che rivestono.”[6] Il trattato di Roma dedica l’intero secondo capo del titolo II alla bilancia dei pagamenti, in cui esplicita che, in estrema ratio e qualora gli organi della CEE non agiscano prontamente, gli stati possono tutelarsi nell’eventualità di una crisi della bilancia dei pagamenti. Difatti, nell’articolo 109 si afferma quanto segue: “In caso di improvvisa crisi nella bilancia dei pagamenti, e qualora non intervenga immediatamente una decisione ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, lo Stato membro interessato può adottare, a titolo conservativo, le misure di salvaguardia necessarie”[7]. Il trattato di Roma andava, pur essendo modesto nei suoi propositi di liberalizzazione, ben oltre quanto affermato dallo stesso statuto del Fondo monetario internazionale secondo il cui statuto “[g]li Stati membri possono esercitare gli opportuni controlli per regolamentare i movimenti internazionali di capitali”[8].

Nel corso degli anni ‘60 si sono fatti diversi passi avanti nel processo di liberalizzazione dei capitali, comprese due direttive del ‘60 e del ‘62. Tuttavia, incertezze circa il livello di preparazione delle singole economie all’apertura ai mercati internazionali, le diverse idee e necessità di politica economica e la paura di attacchi speculativi non portarono mai il progetto ad un pieno compimento[9]. Le speculazioni finanziarie della fine degli anni ‘60, in particolar modo le tensioni economiche e sociali del ‘68 francese[10], portarono ad un nuovo consenso generale verso una maggiore cooperazione monetaria tra i paesi della CEE e la reintroduzione di controlli sui capitali, in modo da limitare i danni degli attacchi speculativi[11].

La fine della convertibilità tra il dollaro e l’oro diede ulteriori motivi alle autorità politiche dei paesi europei di restringere le misure di controllo sui capitali, in quanto si temevano delle spinte al rialzo dei cambi dovuti ad afflussi di capitali e una conseguente perdita di competitività con l’estero. Difatti i controlli sui capitali vennero innalzati per proteggere l’occupazione in Europa[12][13].

La tendenza ad una maggiore chiusura delle economie ai flussi di capitali fu recepita dallo stesso Consiglio delle comunità europee che in una direttiva del 1972[14] stabilì che “senza procedura di autorizzazione” gli stati potevano adottare secondo l’articolo 1:

“tutte le disposizioni necessarie affinché le autorità monetarie abbiano a loro disposizione gli strumenti sottoindicati e possano, all’occorrenza, metterli in opera immediatamente e senza procedura di autorizzazione: a) per la regolazione effettiva dei flussi finanziari internazionali […] b) per la neutralizzazione degli effetti giudicati indesiderabili che i flussi finanziari internazionali esercitano sulla liquidità interna”. Questo chiarisce quanto fosse essenziale per lo stesso Consiglio che in un clima di instabilità finanziaria si adottino le necessarie misure di limitazione dei flussi di capitali.

Ad aggravare ulteriormente la situazione fu il collasso definitivo del sistema Bretton Wood nel 1973 a cui gli stati europei risposero prima con misure di controllo sugli afflussi di capitali e successivamente con la chiusura temporanea del mercato dei cambi[15]. Le crisi finanziarie a seguito della crisi petrolifera del 1973, non solo ostacolarono il cammino verso la liberalizzazione dei capitali, ma venne interrotta anche la strada verso l’integrazione monetaria[16].

Se gli anni ‘70 furono gli anni di cosiddetta “repressione finanziaria”, gli anni ‘80 furono quelli della sua “liberazione”.  L’elemento che costituì l’effettivo passaggio da un’Europa – che con tutti i suoi limiti, forniva clausole a salvaguardia della sovranità nazionale (art 73 e 108 CEE) – all’Europa che vedeva nei mercati internazionali il fondamento del progetto europeo, e l’elemento al quale affidare l’allocazione delle risorse fu il progressivo passaggio dal paradigma economico keynesiano a quello monetarista che si tradusse in un atteggiamento diverso da parte della CEE circa la liberalizzazione dei capitali. Già nell’83 in una comunicazione della Commissione al Consiglio[17] si ribadisce che dagli anni ’60 si sono fatti pochi passi avanti nella liberalizzazione dei capitali e si afferma che “i mercati finanziari sono probabilmente meno integrati oggi rispetto agli anni sessanta”. Contestualmente si suggerisce di rimuovere gli ostacoli alla libera circolazione dei capitali e di utilizzare gli articoli 73 e 108 dell’ECC in modo cauto.

Notiamo quindi come ci sia stato un mutamento nelle idee delle istituzioni della CEE, ma non ancora nelle pratiche della maggior parte dei paesi della CEE. Fu l’allora presidente della Commissione europea Delors che diede un impulso al processo di integrazione europea in una direzione liberista. Nel suo ‘Libro bianco’ espresse come “la stabilità dei tassi di cambio e la convergenza delle politiche economiche contribuiscono alla graduale rimozione delle barriere alla libera circolazione dei capitali; inversamente, una maggiore libertà finanziaria porta ad una maggiore disciplina nella guida della politica economica.” [18]

Da qui, nero su bianco, l’esplicito riferimento all’ideologia del vincolo esterno, oggi egemone nella classe politica italiana, per cui le politiche economiche di un paese devono essere dettate da un elemento esterno allo stato, in questo caso dal mercato. Un cambio di paradigma notevole, rispetto alla posizione della direttiva del ’72, che avvenne nel corso di una decina di anni.

La completa liberalizzazione dei flussi di capitale avvenne a seguito della direttiva adottata il 24 giugno 1988 che reinterpretò il già menzionato articolo 67 della CEE che forniva un argine alla liberalizzazione dei capitali. In particolare, l’espressione che aveva fornito una tutela da parte degli stati verso gli attacchi speculativi – “nella misura necessaria al buon funzionamento del mercato comune” – venne ora reinterpretata come un invito alla completa liberalizzazione dei mercati finanziari e all’abolizione dei controlli sui capitali[19].

Nello specifico, la direttiva esplicita nell’articolo 1 che “[g]li Stati membri sopprimono le restrizioni ai movimenti di capitali effettuati tra le persone residenti negli Stati membri”. A seguito della direttiva del 1988 furono rimossi gran parte dei restanti controlli sui capitali e in Italia i flussi di capitali furono completamente liberalizzati nel 1990 [20]. Di lì a poco la maggior parte dei paesi della CEE si sarebbe adeguata alla direttiva. Questa direttiva sanciva la definitiva perdita di sovranità monetaria, in quanto un regime di cambi (quasi)fissi e di flussi finanziari completamente liberalizzati implica la perdita di sovranità monetaria.

Inoltre, il percorso di progressiva liberalizzazione dei flussi di capitale fa riflettere su come una limitazione di essi non sia stata nella storia europea un’opzione eversiva, ma piuttosto una scelta di politica economica che rientra perfettamente nei limiti di una politica capitalista. Quelle che oggi vengono considerate le opinioni di un manipolo di estremisti, fino a pochi anni fa erano le opinioni di economisti mainstream. Erano politiche adottate, come ampiamente documentato, su vasta scala e che hanno permesso ai paesi europei di crescere e prosperare per i 40 anni che seguirono la Seconda guerra mondiale.  

Questo a dimostrazione del fatto che, nonostante l’Europa venga considerata come un baluardo delle conquiste sociali, è invece stata all’avanguardia nell’adozione di politiche che hanno difatti svincolato la politica economica dal controllo democratico.


[1] Brancaccio, E. (2020). Non sarà un pranzo di gala: Crisi, catastrofe, rivoluzione. Roma: Meltemi

[2] Bakker, A. F. P. (1996). The Liberalization of Capital Movements in Europe: The Monetary Committee and Financial Integration 1958-1994 (p. 20). Dordrecht / Boston / London: Kluwer Academic Publishers

[3] ivi, p. 13

[4] ivi, p. 22

[5] art. 67 del Trattato di Roma del 25 marzo 1957, p. 60 (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:11957E/TXT&from=BG)

[6] Art. 73 del Trattato di Roma del 25 marzo 1957, p. 62 (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:11957E/TXT&from=BG)

[7] Art. 109 del Trattato di Roma del 25 marzo 1957, p. 91 (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:11957E/TXT&from=BG)

[8] Art. 6 Fondo monetario internazionale del 22 luglio 1944, p. 16 (https://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/1992/2571_2571_2571/it)

[9] Bakker, A. F. P., op. cit p. 104

[10] ivi, p. 105

[11] ivi, p. 124

[12]

[13] ivi, p. 116

[14] Direttiva 72/156/CEE del Consiglio del 21 marzo 1972 per la regolazione dei flussi finanziari internazionali e la neutralizzazione dei loro effetti indesiderabili sulla liquidità interna (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:31972L0156&from=IT)

[15] Bakker, A. F. P., op. cit. p. 118

[16] ivi, 120

[17] Comunicazione della Commissione al Consiglio del 20 aprile 1983 (http://aei.pitt.edu/5070/1/5070.pdf)

[18] Libro Bianco della Commissione per il Consiglio europeo del  14 giugno 1985 pp. 32 (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:51985DC0310&from=EN)

[19] Bakker, A. F. P., op. cit p. 211

[20] ivi, p. 220

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