UE: trasporto aereo e visione di mercato

Il settore del trasporto aereo e di tutti i servizi ad esso connessi sono un settore molto importante, tanto per il suo rilievo economico, per il numero di psti di lavoro coinvolti, oltre che per l’indubbia valenza simbolica che comporta: il lato accattivante della globalizzazione, la possibilità di spostarsi su larghe distanze con tempi e costi relativamente contenuti.

La Ue ha avuto per tale settore una incisività non meno importante che per altri temi cruciali per la vita pubblica, quindi è indispensabile indagare tale aspetto per capire la causa dei problemi che vi si sono manifestati, inclusi quelli dei lavoratori.

Ordoliberalismo alla base della Ue

Un punto di partenza per capire la visione ideologico-politica alla base della Ue è il pensiero dell’ordoliberalismo. Si tratta di una corrente nata circa cento anni fa nella Germania di Weimar che presenta importanti differenze con quello che si suole chiamare “neoliberismo” (di cui è, sostanzialmente, una componente[i]): quest’ultimo predica un restringimento dello Stato a favore del mercato, inneggiando all’ideale dello “Stato minimo” e alla lotta al “Big Government” (nella versione USA), derivando le sue coordinate teoriche da una scuola di economisti austriaci. Gli ordoliberali tedeschi danno più importanza allo Stato per il fine di costruire il mercato come ambito  regolato; la finalità di tale azione non è però di incidere sulle dinamiche economiche in sé, ma di presidiare la equità della concorrenza, garantendo pari accesso ai soggetti e impedendo qualsiasi comportamento che possa smorzarla o indebolirla. Un po’ come l’arbitro di un duello in cui non possa impedire di battersi ma solo vigilare sulle modalità (tipi di armi, distanza, niente colpi bassi, e simili). Fuor di metafora l’ordoliberalismo mira a assecondare i meccanismi di mercato non eclissando la mano pubblica ma usandola per stabilirne le regole. Nel far questo tende a modellare la società in modo da conformarla alla logica di mercato concorrenziale in ambiti come la formazione, diritto bancario, diritto del lavoro, ecc. Senza dimenticare l’intangibile assunto di tenere bassa l’inflazione, per garantire buoni consumi e tutelare il risparmio.

Il frutto delle virtuose dinamiche di mercato sono benefici per tutta la società: competendo le une contro le altre le aziende forniranno merci e servizi migliori a prezzi più bassi, favorendo tutti i cittadini: la tutela della concorrenza si tinge così di sfumature addirittura “sociali”.

Logica concorrenziale della Ue

Questi presupposti ideologici sono stati presenti nel processo di integrazione europeo: l’ordoliberista Alfred Müller-Armack era a capo della delegazione tedesca  nelle negoziazioni del Trattato di Roma. Fu lui a coniare l’espressione “economia sociale di mercato”, che fa bella mostra di sé nei trattati europei, alludendo a tale modello appena delineato. Non è difficile riconoscerlo infatti nell’assetto della Ue, che unisce ad una acquiescenza verso le dinamiche di mercato una legislazione regolativa onnipresente e minutissima (altro che “Stato minimo!”)

La concorrenza compare nel TUE (art. 3, lettera f: “creazione di un regime inteso a garantire che la concorrenza non sia falsata nel mercato comune”), ed irrora l’intero ordinamento, come sostengono studiosi come l’ex giudice della Corte Costituzionale Giuseppe Tesauro, per il quale i valori ai quali «s’ispira l’intero sistema comunitario sono quelli cd. liberali dell’economia di mercato, nel rispetto dei quali il grande mercato europeo deve consentire agli imprenditori di competere tra loro ad armi pari e sulla base delle rispettive capacità e possibilità; ed ai consumatori di scegliere i prodotti e i servizi che ritengono migliori e dove siano più convenienti[ii]».

La costruzione del “mercato unico” europeo è stata lenta e basata su improvvise accelerazioni; ad una impostazione originaria diretta a proiettare il principio di concorrenza nel commercio estero (e quindi eliminando dazi o limitazioni ad esso) si è poi passati alla applicazione a tappeto di essi ad ogni rapporto economico anche interno agli Stati membri – e che aveva poco a che fare col commercio fra essi.

La Corte di Giustizia CE (che sarebbe divenuta la Corte di Giustizia Europea), uno dei più imponenti bastioni dell’europeismo liberista, afferma che “nel contesto del diritto della concorrenza la qualifica d’impresa si applica a qualsiasi entità che eserciti un’attività economica, a prescindere dal suo stato giuridico e dalle sue modalità di finanziamento[iii]»; quindi la applicazione diviene pressoché generale.

Per quanto riguarda il raggio geografico della sua applicazione, esso si amplifica: definendo il c.d. mercato rilevante – vale  a  dire  l’ambito merceologico  e  geografico di riferimento la Commissione CE ha adottato la nozione secondo la quale 

«il mercato  geografico  rilevante  è costituito  dal  territorio interno  della Comunità  nel  quale  l’accordo produce i  suoi  effetti.  Tale territorio  sarà quello  dell’insieme  del  mercato comune  quando  i  prodotti contrattuali formano regolarmente oggetto di offerta e di domanda in tutti gli Stati membri.  Quando  i  prodotti contrattuali  non  possono  essere  offerti  e richiesti o sono offerti e richiesti in quantitativi limitati o in modo irregolare in  una  parte  del  mercato comune,  quest’ultima  non  deve  essere  presa  in considerazione»[iv]. 

 Perciò il principio della concorrenza si allarga a dismisura, sostituendo l’intervento diretto dello Stato come fulcro dello sviluppo sociale. Con importanti differenze: mentre quest’ultimo porta direttamente i benefici ai destinatari, adesso sono  gli spontanei automatismi del mercato che dovrebbero farlo (cosa che in una grandissima parte dei settori non è successa); ed inoltre l’approccio vede i cittadini come consumatori, piuttosto che come lavoratori subordinati[v].

Sul piano giuridico-economico lo sbocco del nuovo assetto sarà la normativa sugli aiuti di Stato, la proliferazioni di forme di autority e le privatizzazioni per tutti i settori che non riusciranno a sottrarsi alla furia liberalizzatrice della Commissione. Fra queste non si trova il settore del traffico aereo.

Processo di liberalizzazione del settore aereo

La Corte di Giustizia CE – di cui si è già accennato il ruolo di propulsore delle misure liberista – nella Sentenza 30 aprile 1986, cause riunite 209-213/84, Asjes e a.(Nouvellese Frontieres), dichiara l’applicabilità delle norme sulla concorrenza su tutto il settore aeroportuale.

Possiamo distinguere la normativa relativa a tre settori specifici: la regolamentazione delle compagnie aereee, la gestione degli aeroporti e dei servizi a terra legati questi ultimi.

• Sul primo versante l’intento è trasformare le leggi degli Stati membri, assai protettivi delle proprie compagnie di bandiera (per lo più di Stato), per dare luogo ad un ambito molto concorrenziale per quanto riguarda la proprietà e le rotte. Dopo una prima direttiva  416/83  sulla  “Liberalizzazione dei servizi aerei  interregionali”, seguono tre “pacchetti” di misure: un primo pacchetto, comprendente due direttive (87/601/CEE; 87/602/CEE), e due regolamenti (3975 e 3976). Un secondo pacchetto di tre regolamenti nell’agosto 1990. Un terzo  del 1992 che liberalizza in maniera integrale (reg. 2407, 2408).
• Privatizzazione aeroporti: con diversi provvedimenti (L. 537/93, art. 10, c.13[vi]; d.l. 251/1995, d.m. 521/1997) l’inizio degli anni Novanta vedono la trasformazione degli enti gestori in società per azioni, in quanto l’aeroporto da infrastruttura è chiamato a divenire impresa, facendo profitti e attirando investimenti. L’intera gestione sarà intentata ad imprese secondo il sistema delle concessioni affidatarie, per rispettare le norme sulla concorrenza.
• La terza area d’interesse è quella dei servizi a terra – principalmente all’interno della struttura aeroportuale: prentazioni, controlli check-in, bagagli. Ad essi è dedicata la direttiva 96/67/CEE[vii] che prescrive la gara d’appalto all’art. 11, lettera b.

In tal modo tutta la filiera del settore è ricondotta alle forme di mercato concorrenziale.

Che fine fanno i lavoratori? Un esempio significativo

Come si è visto, l’ideologia che mette al centro la concorrenza è dominante nell’ordinamento Ue, tanto da spingere gli Stati a disfarsi delle proprie aziende o a conferire loro un assetto “privatistico”, con la motivazione che vi sarebbero ricadute sociali positive sul piano dei consumi (prezzi bassi, prodotti più attrattivi).

Non si riscontra una pare tensione verso la difesa dei diritti del lavoro, o quanto meno si assiste ad una loro “relativizzazione”. Un esempio pare assai chiarificatore.

Nella recezione della già citata direttiva 96/76/CEE che prescrive le procedure di affidamento per i servizi a terra, il D. Lgs 18/1999 del governo italiano si poneva il problema della tutela del personale passando ad un successivo gestore:

Art. 14 Protezione sociale

1. Nel garantire il libero accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra, nei trenta mesi successivi alla data di entrata in vigore del presente decreto si deve salvaguardare il mantenimento dei livelli di occupazione e della continuita’ del rapporto di lavoro del personale dipendente dal precedente gestore.

2. Salva restando l’ipotesi di trasferimento di ramo d’azienda, ogni trasferimento di attivita’ concernente una o piu’ categorie di servizi di assistenza a terra di cui agli allegati A e B comporta il passaggio del personale, individuato dai soggetti interessati d’intesa con le organizzazioni sindacali dei lavoratori, dal precedente gestore del servizio stesso al soggetto subentrante, in misura proporzionale alla quota di traffico o di attivita’ acquisita da quest’ultimo[viii].

Il testo attualmente in vigore è piuttosto diverso:

Fatte salve le disposizioni normative e contrattuali di tutela, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, nel caso di trasferimento delle attività concernenti una o più categorie di servizi di assistenza a terra di cui agli allegati A e B, al fine di individuare gli strumenti utili a governare gli effetti sociali derivanti dal processo di liberalizzazione, il Ministro dei trasporti, di concerto con il Ministro del lavoro e della previdenza sociale, garantisce il coinvolgimento dei soggetti sociali, anche a mezzo di opportune forme di concertazione[ix].

Le tutele vengono notevolmente indebolite, dall’obbligo della assunzione di tutti i lavoratori si passa ad un generico “coinvolgimento dei soggetti sociali”. Cosa è successo?

La Commissione ha chiesto chiarimenti al governo italiano perché era in disaccordo con tale testo. A seguito di uno scambio di comunicazioni[x] ritenuto dall’esecutivo Ue insoddisfacenti il caso è andato in giudizio presso la Corte di Giustizia Ue. Nella sentenza si legge:

La Commissione sottolinea che la protezione dei diritti dei lavoratori è ammessa in forza dell’art. 18 della direttiva 96/67, sempreché non sia contraria all’applicazione effettiva di quest’ultima per quanto riguarda i servizi di assistenza a terra. Ora, l’art. 14, n. 1, del decreto legislativo n. 18/99 oltrepasserebbe manifestamente la protezione già garantita dalla direttiva del Consiglio 14 febbraio 1977, 77/187/CEE […].

Secondo la Commissione, l’art. 14, n. 1, del decreto legislativo n. 18/99 impedisce ai prestatori di servizi aspiranti ad accedere al mercato di cui trattasi di scegliere il proprio personale e conseguentemente il tipo di organizzazione dei servizi che intendono fornire per poter operare su tale mercato. Ora, l’obiettivo della direttiva 96/67 sarebbe proprio quello di incoraggiare la concorrenza in mercati precedentemente chiusi e di tipo monopolistico, riducendo i costi di esercizio delle compagnie aeree e migliorando la qualità dei servizi forniti agli utenti degli aeroporti[xi].

La tutela del lavoro esiste nell’ordinamento comunitario, ma viene posta allo stesso livello del principio di concorrenza – di cui viene rimarcato l’effetto positivo sulla cittadinanza – con cui deve venire bilanciata e riequilibrata. Ci siamo alontanati molto dalle prescrizioni della Costituzione italiana, che subordina chiaramente invece la libertà d’impresa.

Se un tale riequilibrio si mostra come un arretramento come dato formale-normativo, sul piano dei rapporti di forza concreti, il peggioramento mostra di essere assai più grave: il contesto di disoccupazione, indebolimento delle sigle sindacali, l’apertura alla competizione più accessa ed altro ancora fa sì che la pressione sociale pro-impresa fa sì che lo sgretolamento di più salde tutele sociali porti ad un peggioramento delle condizioni lavorative, che pur non essendo necessitato dalle norme in senso strettamente formale viene determinato dai rapporti di forza effettivi.

Tutti i settori regolati da forme di esternalizzazione con modalità di concessione ad altra azienda vedono una serie di problemi inerenti le condizioni lavorative e salariali. Ed infatti vertenze di tal tipo si sono registrate nei lavoratori dei servizi aeroportuali toscani[xii].

Le “scatole cinesi” e l’occultamento della controparte

A quanto detto finora occorre valutare un ultimo elemento: la composizione degli assetti proprietari.

Le società ad azionariato diffuso consistono nella frammentazione delle quote proprietarie, con un grado variabile di apertura ai sottoscrittori – che possono essere anche semplici cittadini – con un occhio alla massa critica che consiste nella soglia del suo controllo (cioè oltre il 50%). In tal modo un soggetto, detenendo tale quota di una società, che a suo volta ne controlla altre, può amplificare la sua base di proprietà anche ad altri settori diversissimi. L’intereccio di partecipazioni azionarie attuali è complessissimo, e genera molti problemi. Permette al capitale finanziario in senso puro di espandersi nelle strutture dell’economia materiale ed eventualmente di fuoriuscirne, anche scaricando i costi sui sottoscrittori minori.

Nel caso delle strutture aeroportuali toscane, in controtendenza rispetto aquanto accade nel resto del paese, si ha un assetto azionario complesso che fuoriesce dal perimetro del mondo economico-industriale nazionale per diramarsi nelle strutture labirintiche delle varie borse e giurisdizioni.

La sua struttura fondamentale[xiii] può essere schematizzata nel modo seguente:

Come si vede Toscana Aeroporti S.p.A, derivante dalla fusione delle due precedenti società (prime due righe) è posseduta fondamentalmente da tre soggetti, oltre agli azionisti minori il cui potere decisionale è nullo. Due di essi possegono intorno al 5%, il terzo, Corporaciòn America Italia S.p.A[xiv] è una società di comodo posseduta per il 25% da un fondo di Dubai; per il 75% da una società farlocca che fa capo alla potente multinazionale aeroportuale Corporation America Airport S.A, che controlla 52 aeroporti in sette paesi, come mostra tale schema riassuntivo[xv]:

Tale conglomerato è posseduto per oltre l’80% da una società lussenburghese a sua volta controllata da un fondo registrato nel Liechtenstein, giurisdizioni famose per la loro opacità. L’ultimo soggetto cui pare possibile risalire è quindi la Southern Cone Foundation, di cui non pare possibile avere informazioni più dettagliate quali i proprietari, le sue eventuali altre società possedute, ecc.

Conclusioni

Come per molti altri settori, anche per il trasporto aereo ed i servizi aeroportuali la Ue ha agito come agente di promozione delle logiche di mercato, tanto in virtù della sua intima essenza ordoliberale che come struttura attraverso la quale è più facile per governi e maggioranze parlamentari imporre provvedimenti che susciterebbero una opposizione decisa se non si riuscisse a farli passare come misure “volute dall’Europa”. Una decisa inversione di tendenza non può che passare per un progetto a favore delle classi subordinate (di classe) e della cittadinanza, attrezzandosi per rigettare gli atti di imperio dell’Unione in nome di una vera e reale alternativa democratica.

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[i] Il termine “neoliberalismo” viene coniato da Alexander Rüstow, un ordoliberale, in occasione del colloquio Walter Lippmann nel corso di una conferenza tenutasi a Parigi nel 1938.

[ii] TESAURO G., Diritto Comunitario, II ed., Padova, 2001, p. 526. Il giurista N. Irti in  Iniziativa privata e concorrenza, in Giur. it., 1997, IV, c. 225 ss, precisa che «la scelta del metodo competitivo non sta nella Carta repubblicana del 1948, ma nei Trattati europei» (enfasi mia).

[iii] Corte Giust. CE, 23 aprile 1991, caso Hoefner-Macroton.

[iv] Si veda la comunicazione della Commissione sulla definizione del mercato rilevante ai fini dell’applicazione del diritto comunitario in materia di concorrenza in Gazzetta ufficiale n. C 372 del 09/12/1997  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/HTML/?uri=CELEX:31997Y1209(01)

[v] Altre forme di intervento, – come sostegno a settori in difficoltà, fissazione di tariffe per mantenere bassi prezzi, i consumi più diffusi e necessari quali energia, acqua, gas ecc – diventano residuali e sono giustificabili solo se non impattano sul buon funzionamento della concorrenza.

[vi] “Entro l’anno 1994, sono costituite apposite societa’ di  capitale per  la  gestione  dei  servizi  e   per   la   realizzazione delle infrastrutture degli aeroporti gestiti anche in  parte  dallo  Stato. Alle predette societa’ possono partecipare anche  le  regioni  e  gli enti locali interessati. Con decreto del  Ministro  dei  trasporti  e della navigazione, di concerto  con  il  Ministro  del  tesoro,  sono stabiliti, entro sessanta giorni dalla  data  di  entrata  in  vigore della presente legge, i criteri per l’attuazione del presente  comma”.

[vii] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=CELEX%3A31996L0067

[viii] https://www.camera.it/parlam/leggi/deleghe/99018dl.htm

[ix] Cfr. testo in vigore: https://www.enac.gov.it/sites/default/files/allegati/2018-Lug/dlgs_18_99.pdf

[x] Si veda la sentenza che riassume tutto l’iter del contenzioso: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf;jsessionid=C479CEEF0E10F16E2EFA105DC52AE4C7?text=&docid=49744&pageIndex=0&doclang=it&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=8457422

[xi] Ivi, enfasi mia.

[xii] In specie per i servizi bagagli e pulizie, si veda https://www.pisatoday.it/cronaca/vertenza-pulizie-bagagli-aeroporto-pisa.html e http://www.consiglio.regione.toscana.it/ufficio-stampa/comunicati/comunicati_view?id=28010&idc=

[xiii] In merito alla composizone della architettura di azionariato si veda: https://www.marketscreener.com/quote/stock/CORPORACI-N-AMERICA-AIRPO-40531084/company/ ; documenti sul sito della CONSOB:  https://www.consob.it/web/area-pubblica/quotate/documenti/assetti/semestre2-2019/130722_TVotDich.html?h=1&p_p_id=ConsobPubblicazioni_WAR_consobpubblicazioni_INSTANCE_MX5G5vF1agLh&p_p_state=maximized ; https://www.consob.it/web/area-pubblica/quotate/documenti/assetti_proprietari/semestre2-2019/130722_Az.html?hkeywords=&docid=1&page=0&hits=76&nav=false&filedate=31/12/2019&sem=/documenti/assetti_proprietari/semestre2-2019/130722_Az.html&link=Pie-chart+Capitale+ordinario=/documenti/assetti/semestre2-2019/130722_TOrdDich.html;+Pie-chart+Capitale+votante=/documenti/assetti/semestre2-2019/130722_TVotDich.html&xsl=assetti.xsl&p_p_id=ConsobPubblicazioni_WAR_consobpubblicazioni_INSTANCE_MX5G5vF1agLh&p_p_state=maximized ; https://www.consob.it/web/area-pubblica/quotate/documenti/Patti_parasociali/attuale/toscana_aeroporti.htm?hkeywords=&docid=24&page=1&hits=83&nav=false

[xiv] Cfr.  http://www.corporacionamericaitalia.com/wp-content/uploads/2019/07/Bilancio-CAI-al-31.12.2018-1.pdf

[xv] Presentazione agli Investitori, gennaio 2021 http://s23.q4cdn.com/702696462/files/doc_presentations/2021/1/20210121-CAAP-Investor-Presentation.pdf