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Il Qatar-gate e i poteri di indagine della procura europea


16 Gen , 2023|
| 2022 | Visioni

Il recentissimo scandalo di corruzione che ha travolto il Parlamento europeo, cd. “Qatargate”, ha senz’altro acceso i riflettori su quelli che sono i poteri di indagine della Procura Europea in merito ai reati commessi dai rappresentanti delle Istituzioni comunitarie. La procura federale belga, nel frattempo, ha già provveduto all’arresto di quattro persone (tre delle quali italiane): la vicepresidente greca dell’Eurocamera, Eva Kaili, l’ex europarlamentare del Pd e fondatore della Ong Fight Impunity, Pier Antonio Panzeri, il suo ex assistente e compagno di Kaili, Francesco Giorgi, e il segretario generale di un’altra Ong, No Peace Without Justice, Niccolò Figà-Talamanca. Le accuse mosse dalla procura belga consistono nei reati di associazione a delinquere, riciclaggio di denaro e corruzione che vede coinvolto uno Stato del Golfo che, secondo il quotidiano belga Le Soir, sarebbe stato individuato nel Qatar, dove si sono appena disputati e conclusi i Mondiali di calcio.
L’indagine, guidata dal procuratore Michel Claise, getta un’ombra sulla reputazione dell’Ue, così come del Parlamento europeo, e pone degli interrogativi su quali siano i poteri di cui dispongono i singoli Stati nazionali e la Procura Europea (di recente istituzione) per il perseguimento dei reati.
La Procura Europea, operativa dal 1° giugno 2021, è stata istituita nel 2017[1], con il compito di curare le indagini e perseguire i reati commessi dalla criminalità finanziaria transfrontaliera[2], rispetto alla quale le procure nazionali hanno manifestato di non avere poteri di indagine sufficientemente rapidi e penetranti, dal momento che la loro competenza termina al confine nazionale.
La mission della EPPO (European Public Persecutor’s Office) assume, inoltre, la massima importanza in una fase come quella attuale, coincidente con l’attuazione del nuovo Next Generation EU, che inaugura una nuova fase nella storia dell’integrazione europea.
La Procura Europea è stata istituita su iniziativa di 16 Stati europei (attualmente sono 22) attraverso la procedura di cooperazione rafforzata prevista dall’art. 86 TFUE, che consente ad almeno nove Stati membri di instaurare tra loro una cooperazione in un determinato ambito interno alla struttura dell’Unione, senza il necessario coinvolgimento degli Stati che non intendono aderirvi.
In Italia, sono stati nominati con decreto del 15 aprile 2021[3], venti procuratori europei delegati, dislocati in nove uffici territoriali, da Nord a Sud.
Le indagini possono essere espletate direttamente dal “PED” (procuratore europeo delegato) oppure dalle autorità da lui stesso delegate. Nel caso in cui venga espressamente autorizzato dalla Camera permanente, il Procuratore europeo può svolgere personalmente le indagini laddove risulti “indispensabile ai fini della efficienza delle indagini o dell’azione penale” alla luce dei parametri della gravità del reato, ovvero del coinvolgimento di funzionari o agenti dell’Unione o membri delle istituzioni dell’Unione.
Il PED è tenuto a comunicare al Procuratore europeo e alla Camera permanente gli sviluppi significativi del procedimento; in caso di inottemperanza alle istruzioni ricevute dalla Camera permanente o dal Procuratore europeo, il caso può essere assegnato ad altro PED.  Successivamente alla decisione di avviare o avocare una indagine, il PED esercita “le funzioni e i poteri spettanti ai pubblici ministeri nazionali”.
L’EPPO rappresenta un unicum: essa costituisce, infatti, la prima procura sovranazionale con funzioni di indagine e potere di azione penale.
Come detto, la Procura Europea esercita i propri poteri nel perseguire le frodi e altri reati  commessi a danno degli interessi finanziari dell’Unione.
In particolare, i poteri dell’EPPO, definiti dall’art. 4 del regolamento istitutivo[4], le consentono di svolgere indagini e raccogliere le prove sia a carico che a discarico, con il sostegno delle autorità nazionali competenti; esercitare l’azione penale e di espletare le funzioni di Pubblico Ministero davanti agli organi giurisdizionali competenti nei singoli Stati Membri, fino alla pronuncia del provvedimento definitivo.
Per quanto riguarda le competenze della Procura Europea, queste riguardano i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, come delineati nella direttiva UE 2017/1371 (nota come direttiva “PIF” e recepita con D.lgs. 75/2020[5]) che inquadra l’ambito della nozione di “frode e lesione degli interessi finanziari dell’UE”. Sono considerate “frodi e reati rilevanti”, ai sensi della direttiva PIF, “i reati contro la pubblica amministrazione commessi da pubblici ufficiali o incaricati di pubblico servizio da cui consegua una lesione agli interessi finanziari dell’Unione; le condotte fraudolente ai danni del bilancio dell’Unione, comprese le operazioni finanziarie quali l’assunzione e l’erogazione di prestiti; i delitti contro il sistema comune dell’IVA, compiuti in due o più Stati membri ed il cui danno complessivo sia almeno pari a 10 milioni di Euro; i delitti consumati o tentati da cui consegue l’appropriazione o la distrazione indebita di fondi o beni provenienti dal bilancio dell’Unione o da bilanci da questa gestiti o gestiti per suo conto; i delitti di riciclaggio, autoriciclaggio, favoreggiamento reale, impiego di denaro beni o utilità di provenienza illecita”.
Inoltre, l’EPPO è competente per i reati di partecipazione ad un’organizzazione criminale avente come scopo la commissione dei reati sopra indicati, nonché per ogni altro reato indissolubilmente connessocon i predetti.
Qualora il reato di competenza della Procura Europea abbia causato un danno per gli interessi finanziari dell’UE inferiore ai 10 milioni di euro, l’Eppo può esercitare la propria competenza solo se il caso in questione potrebbe avere ripercussioni a livello dell’Unione, oppure quando sono sospettati di aver commesso il reato funzionari o agenti dell’Unione o membri delle istituzioni UE (e questo sarebbe il caso del “Qatar Gate”).
Lacompetenza territoriale dell’EPPO (art. 23 Reg. 2017/1939) riguarda i reati commessi in tutto o in parte nel territorio di uno o più Stati membri; i reati commessi da un cittadino di uno Stato membro, a condizione che uno Stato membro sia competente per tali reati quando sono commessi al di fuori del suo territorio; i reati commessi al di fuori degli Stati Membri, da una persona che al momento del reato era soggetta allo statuto o al regime applicabile, a condizione che uno Stato membro sia competente per tali reati quando sono commessi al di fuori del suo territorio.
Inoltre, l’Art. 26 par. 4 reg. 2017/1939 prevede che “un caso è di norma aperto e trattato da un procuratore europeo delegato dello Stato membro in cui si trova il centro dell’attività criminosa oppure, se sono stati commessi più reati connessi di competenza dell’EPPO, dello Stato membro in cui è stata commessa la maggior parte dei reati[6]. La Procura Europea ha la propria sede in Lussemburgo, mentre i procuratori delegati agiscono per conto dell’EPPO nei rispettivi Stati membri e dispongono degli stessi poteri dei procuratori nazionali in materia di indagine, azione penale e atti volti a rinviare casi a giudizio. A loro è rimesso il compito di formulare il capo di imputazione e di partecipare all’assunzione delle prove.
Caratteristica fondamentale dell’EPPO sarebbe la sua indipendenza: i suoi membri agiscono nell’interesse dell’UE nel suo complesso, e non accettano istruzioni da terzi, e neppure dai singoli Stati membri o dalle altre istituzioni dell’Unione Europea.
L’indipendenza dell’EPPO, sia come ufficio globalmente inteso, sia dei suoi organi, sarebbe infatti stabilita in modo solenne dall’Art. 6 Reg, secondo il quale l’EPPO risponde alle istituzioni dell’Unione responsabili “per il bilancio e le politiche generali, ma solo per quanto riguarda le sue attività generali”, non dunque in relazione alle singole attività d’indagine o esercizio dell’azione penale.
Al tempo stesso, tuttavia, non si può non osservare come la parte dell’attività operativa dell’EPPO dipenda finanziariamente dagli Stati membri partecipanti. Ciò riguarda, in particolare, i costi delle misure di indagine eseguite dalle autorità nazionali competenti, sia i costi delle strutture di supporto (amministrative, investigative, materiali etc.) dei PED nel proprio Stato membro di appartenenza (Art. 96 Reg. EPPO).
Nell’eventualità in cui vi sia un conflitto di competenza tra Procura europea e Procura nazionale, l’Art. 16 del d.lgs. 9/2021 attribuisce il potere decisorio alla Procura generale presso la Corte di Cassazione, su iniziativa della Procura nazionale ovvero di quella europea.
La disciplina che regolamenta l’EPPO, tuttavia, presenta importanti criticità, che  risulta opportuno mettere in evidenza.
Quanto alla nomina dei membri della Procura europea, si rende necessario evidenziare come il compromesso politico che ha portato all’adozione del Regolamento UE 2017/1939 si è di fatto risolto in una quadro normativo quanto meno discutibile, nella misura in cui, alla procedura di nomina di detti componenti, prendono parte le Istituzioni europee verso le quali la Procura ha un vero e proprio obbligo di rendere conto (a discapito, dunque, della asserita indipendenza). Inoltre, rispetto a tale procedura, si possono esprimere non poche perplessità sulla sostanziale mancanza di trasparenza e di criteri di meritocrazia in ordine alla scelta dei candidati.
L’Unione europea, pertanto, nel caso della nomina dei Procuratori europei, sembra violare proprio quei principi relativi alla separazione dei poteri cui dice di ispirarsi. Infatti, ad una attenta analisi non si può non evidenziare come la nomina dei Procuratori europei sia essenzialmente rimessa ai governi degli Stati membri; in particolare, il Procuratore capo è nominato dal Parlamento e dal Consiglio e dunque, nel caso del Consiglio, dai rappresentanti dei governi degli Stati membri a livello ministeriale[7].
Analoghe considerazioni possono esser svolte in relazione ai Procuratori europei delegati i quali, pur facendo parte dell’ordinamento giudiziario nazionale, si ritrovano a dover rendere conto, sia pur indirettamente, alle Istituzioni europee, in quanto possono essere rimossi dal Collegio.
Inoltre, piuttosto improbabile appare l’art. 6 del Regolamento in questione, derubricato ossimoricamente “Indipendenza e obbligo di rendere conto”.
Il primo comma della disposizione in questione enuncia l’indipendenza della Procura europea, in quanto i suoi componenti “agiscono nell’interesse dell’Unione nel suo complesso” dimenticandosi, in realtà, che la magistratura dovrebbe agire esclusivamente nell’interesse della giustizia.
Il secondo comma della medesima disposizione normativa, in palese contraddizione con il primo, stabilisce che la Procura europea “risponde al Parlamento europeo, al Consiglio e alla Commissione europea […]” con ciò “dando la netta sensazione di una intrinseca incompatibilità dei Procuratori europei – dal Procuratore capo ai Procuratori delegati – con quelle esigenze di terzietà del giudice che per costante giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, non soltanto deve essere imparziale (o indipendente che dir si voglia) ma deve anche apparire come tale”[8].
Inoltre, rimanendo in tema di vuoti normativi e interpretativi, al di là delle citate ipotesi, la Procura europea può esercitare la sua attività, con il consenso delle competenti autorità nazionali, nel caso in cui si trovi “in una posizione migliore per svolgere indagini o esercitare l’azione penale” (art. 25, par. 4). Tuttavia, non risultano chiare indicazioni su come debba essere interpretata l’espressione “posizione migliore” ai fini dello svolgimento delle indagini o dell’esercizio dell’azione penale.
Infine, quanto alla “scelta” dello Stato presso il quale svolgere le indagini, si segnala una strutturale incompatibilità del sistema predisposto nel regolamento con i più elementari diritti della difesa. In particolare, ai fini dell’individuazione dello Stato competente, l’art. 26, par. 4 del Regolamento fa ricorso a criteri tanto generici quanto discutibili, quali “lo Stato membro in cui si trova il centro dell’attività criminosa” oppure, “se sono stati commessi più reati connessi di competenza dell’EPPO […] lo Stato membro in cui è stata commessa la maggior parte dei reati” senza tuttavia specificare cosa debba intendersi per “centro dell’attività criminosa” o “maggior parte dei reati”.
Vale soltanto la pena sottolineare che la celebrazione del processo in uno Stato diverso da quello che ha condotto le indagini comporta diversi problemi e difficoltà di carattere difensivo sotto il profilo, ad esempio, del diritto a ricevere informazioni in breve tempo e in una lingua comprensibile; del diritto a predisporre una strategia difensiva; del diritto alla difesa e del diritto al gratuito patrocinio, e via discorrendo.
Certamente, la Procura europea potrà e dovrà essere valutata alla prova dei fatti e delle esperienze, presenti e future. Tuttavia, si ritiene che le contraddizioni fin qui evidenziate siano del tutto fondate, così come i vuoti normativi richiederebbero un tempestivo intervento da parte del legislatore comunitario.


[1] Regolamento 2017/1939 del 12/10/2017;

[2] Secondo le stime, nel 2018 i paesi dell’UE hanno accusato perdite di gettito IVA pari a 140 miliardi di EUR a causa delle frodi transnazionali. Le cifre per il 2020 potrebbero essere più elevate a causa degli effetti della pandemia di COVID-19 sull’economia dell’UE.

[3] https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2021/04/20/21A02360/sg;

[4] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32017R1939&from=IT;

[5] https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2020/07/15/20G00091/sg;

[6] Inoltre, un procuratore europeo delegato di un altro Stato membro competente nel caso di specie può avviare o essere incaricato dalla camera permanente competente di avviare un’indagine soltanto qualora una deviazione dalla norma di cui alla precedente frase sia debitamente giustificata, tenuto conto dei seguenti criteri, in ordine di priorità: a) il luogo di residenza abituale dell’indagato o dell’imputato; b) la nazionalità dell’indagato o dell’imputato; c) il luogo in cui si è verificato il danno finanziario principale”.

[7](https://www.penaledp.it/brevi-note-critiche-sulla-procura-europea/?print-posts=pdf p. 9)

[8] (https://www.penaledp.it/brevi-note-critiche-sulla-procura-europea/?print-posts=pdf p. 9 ss.

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