Responsibility to Protect: vent’anni di promesse e contraddizioni

1. Un anniversario amaro

Il 9 settembre si apre l’ottantesima sessione ordinaria dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite. Fulcro della sessione, oltre alle celebrazioni per l’anniversario della nascita dell’organizzazione, saranno la questione mediorientale e l’annunciato riconoscimento dello Stato di Palestina da parte di alcuni paesi occidentali. Minore attenzione verrà concessa ad un altro anniversario tondo: il 16 settembre, infatti, saranno vent’anni dall’approvazione della dottrina di intervento umanitario denominata Responsibility to Protect (R2P).

Diversi analisti hanno sottolineato che si tratta di un anniversario “amaro”, celebrato in un contesto internazionale caratterizzato da tensioni geopolitiche, dalla crisi del multilateralismo e da un aumento allarmante di crisi umanitarie e atrocità di massa. Una lettura ribadita dal Segretario Generale dell’ONU, Antonio Guterres, nel suo rapporto annuale sulla R2P, presentato a fine giugno.

Lo stato in cui versa il sistema internazionale rende evidente la condizione paradossale della R2P: un consolidato framework di prevenzione e gestione delle crisi umanitarie, ampiamente accettato nella retorica internazionale, ma sempre meno efficace nella pratica.

Nonostante gli aspetti controversi e le difficoltà di implementazione, la “responsabilità di proteggere” rimane un faro etico necessario. La sua attuale crisi operativa non va letta come un fallimento della dottrina, quanto piuttosto come sintomo della crisi più ampia del sistema ONU. La ricorrenza “amara” e “in sordina” dell’approvazione della R2P offre l’occasione per riflettere sullo stato di salute della dottrina e dell’ordine internazionale.

2. Lo sviluppo della dottrina e le sue controverse applicazioni

L’idea della R2P è nata alla fine degli anni ‘90, sviluppandosi a partire dal concetto di “sovranità come responsabilità”, in base al quale un governo può essere considerato legittimo se è in grado di assicurare la protezione dei propri cittadini e garantire i diritti umani fondamentali. La necessità di “responsabilizzare” la sovranità degli Stati era molto sentita dopo un decennio assai turbolento, caratterizzato da numerose guerre civili (Ruanda, Jugoslavia, Liberia, Sierra Leone, Congo, Somalia). Mentre l’ONU aveva gli strumenti per intervenire in guerre interstatali (ad esempio nella prima guerra del Golfo), non era invece attrezzata legalmente per affrontare con decisione conflitti interni e crisi umanitarie classificabili come affari interni di Stati sovrani. La “responsabilità di proteggere” era un tentativo di colmare questa carenza.

Inizialmente, l’idea trovò la netta opposizione del mondo emergente e in via di sviluppo, comprensibilmente spaventato dalla prospettiva di una legittimazione dell’intervento umanitario, soprattutto alla luce delle operazioni unilaterali della NATO in Jugoslavia e della conseguente secessione de facto del Kosovo.

Tuttavia, le potenze emergenti e in via di sviluppo vennero gradualmente coinvolte nell’elaborazione della nascente dottrina, vedendosi riconosciuto un ruolo maggiore nel dibattito internazionale e riuscendo dunque ad influenzare lo sviluppo normativo della R2P. Questo processo di mediazione culminò nell’approvazione per consenso della versione ufficiale della R2P da parte dell’Assemblea Generale, il 16 settembre 2005. La dottrina affermava: che gli Stati membri hanno la “responsabilità di proteggere le proprie popolazioni da genocidio, crimini di guerra, pulizia etnica e crimini contro l’umanità” (definiti “atrocity crimes”); che la comunità internazionale ha il dovere di assistere gli Stati in questo compito; e che l’ONU, attraverso il Consiglio di Sicurezza, può intervenire (in ultima istanza anche con mezzi coercitivi) nel caso in cui uno Stato fallisca “manifestamente” nell’adempimento della propria responsabilità.

Nonostante l’accordo di massima raggiunto, i cinque anni seguenti furono spesi a creare un consenso su come implementare la dottrina e a definirne con precisione i confini, nonostante la terminologia della R2P iniziasse ad essere utilizzata in alcune risoluzioni del Consiglio di Sicurezza (ad esempio sulla questione del Darfur).

Proprio quando, grazie soprattutto agli sforzi diplomatici del Segretariato ONU, si era consolidata un’intesa pressoché unanime sulle modalità di implementazione della dottrina, le sue prime applicazioni sul campo frantumarono immediatamente il consenso così faticosamente conseguito, inaugurando – per certi versi – la fase di tensione e sospetto tra le grandi potenze che viviamo tuttora. Nel marzo 2011 vennero infatti autorizzati, sulla scorta della “responsabilità di proteggere”, gli interventi umanitari in Libia e Costa d’Avorio.

È significativo che in quel momento tutti i membri dei BRICS sedessero nel Consiglio di Sicurezza, approvando entrambe le operazioni: la R2P era considerata da tutti – anche dai paesi non-occidentali –un framework adatto ed efficace per affrontare queste crisi. Di rado l’ONU è riuscita a deliberare tanto rapidamente e con un tale livello di legittimità e consenso, soprattutto quando si tratta di autorizzare azioni coercitive.

Purtroppo, man mano che l’intervento in Libia, delegato alla NATO, assumeva i contorni di un regime change, questo consenso venne meno e molti dei paesi emergenti che avevano approvato l’operazione denunciarono l’uso strumentale della dottrina da parte dei paesi occidentali. L’intervento in Costa d’Avorio, condotto dalla Francia, venne inizialmente accolto come un successo. Era in effetti riuscito a scongiurare una nuova guerra civile nel paese, ma divenne presto chiaro che anche qui gli obiettivi della protezione umanitaria erano serviti a coprireinteressi più prosaici, favorevoli ad un cambiamento ai vertici del paese.

3. Il declino operativo: doppi standard e rischio di irrilevanza

Da quel momento, se comunque la R2P non fu completamente rigettata, cominciò però ad essere fortemente criticata e la sua utilità pratica si ridusse drasticamente, dato che i paesi emergenti non erano disposti a rischiare altre strumentalizzazioni. Russia e Cina, che avevano approvato l’uso di mezzi coercitivi in Libia e Costa d’Avorio, iniziarono a porre sistematicamente il veto sulle risoluzioni che contenessero più che un semplice richiamo “non operativo” alla R2P. Ciò impedì al Consiglio di Sicurezza qualunque ruolo significativo, ad esempio, nella crisi siriana, che divenne dunque terreno fertile per le ingerenze straniere.

Le critiche alla R2P e il rapido declino della sua dimensione operativa hanno messo in luce le contraddizioni della dottrina e generato nuovi problemi.

I paesi emergenti e in via di sviluppo hanno denunciato l’applicazione estremamente selettiva della R2P, dunque i doppi standard che vizierebbero la sua invocazione. In effetti, delle risoluzioni contenenti un riferimento alla R2P approvate dal Consiglio di Sicurezza, dall’Assemblea Generale e dal Consiglio per i Diritti Umani il 45% riguarda paesi africani, il 26% paesi mediorientali, il 9% paesi asiatici (il restante 20% sono risoluzioni tematiche). Se si considera solo il Consiglio di Sicurezza il tasso di risoluzioni basate sulla R2P che si rivolgono a paesi africani sale al 76%. Una tale sproporzione non può essere giustificata con la maggiore instabilità relativa riscontrabile nel continente africano, anche perché non sono mancate crisi umanitarie e conflitti civili in altre parti del mondo e contesti di “fallimento manifesto” della responsabilità umanitaria dello Stato, come in Yemen, Afghanistan, Myanmar, Haiti, ma anche in Palestina.

Il doppio standard assume anche forme beffarde. È il caso del Sudan, oggetto di ben cinque risoluzioni del Consiglio di Sicurezza in base alla R2P tra 2015 e 2018, ma completamente ignorato dopo la caduta del regime di Omar al-Bashir nel 2019. Dallo scoppio della guerra civile nel 2023, il paese vive la più grave crisi umanitaria al mondo, ma il Consiglio non ha più impiegato la R2P neanche a scopo di richiamo, per fare pressioni sui belligeranti. Questa inerzia rappresenta una forma di doppio standard: la suddetta sproporzionata attenzione per l’Africa svanisce quando non si tratta di usare la R2P per delegittimare governi “sgraditi”, ma di agire concretamente a protezione di milioni di civili.

Progressivamente, a causa dei veti, delle controversie e della ritrosia ad applicare sul campo la R2P, il Consiglio di Sicurezza ha diminuito il ricorso alla dottrina. In parallelo, crescevano i riferimenti alla “responsabilità di proteggere” nelle risoluzioni del Consiglio per i Diritti Umani, tuttavia dotato di poteri meramente simbolici. Questo spostamento ha marginalizzato la dottrina, diminuendone la rilevanza e confinandola al ruolo di strumento di condanna politica (naming and shaming), poco incisivo sul piano pratico e che rischia di esacerbare la polarizzazione del sistema internazionale. Un esempio lampante: ad aprile il Consiglio per i Diritti Umani ha adottato una risoluzione con cui “accoglie la fine del precedente regime siriano nel dicembre 2024, il quale ha fallito nell’adempiere alla propria responsabilità di proteggere la popolazione siriana”. Naturalmente nessuna risoluzione è stata adottata per condannare le azioni del nuovo regime siriano, incapace di proteggere le minoranze del paese dalle recenti rappresaglie.

4. Unica salvezza: la riforma

I destini della R2P e dell’ONU sono intimamente legati. Il buon funzionamento della dottrina è subordinato alla possibilità di una riforma dell’ONU, mentre la capacità dell’organizzazione di far fronte alle sfide future dipende da uno strumento che le permetta di adempiere in maniera legittima e tempestiva ai suoi doveri di tutela nei confronti delle popolazioni civili.

Nonostante la sua controversa vicenda, la R2P ha il merito di aver contribuito a diffondere il principio della “responsabilità collettiva” degli Stati in caso di gravi violazioni dei diritti umani e del diritto umanitario, compatibilmente con il riconoscimento del pluralismo delle culture e delle civiltà giuridiche.

Tuttavia, abusi e applicazione selettiva della R2P ne hanno inevitabilmente eroso legittimità e universalità. I tentativi di “salvare” la dottrina regionalizzandola, ovvero affidandone l’applicazione alle organizzazioni regionali, rischiano di frammentare il sistema internazionale, esautorando l’ONU e il Consiglio di Sicurezza e aprendo la strada a derive pericolose. È comprensibile, visti i doppi standard di cui sono vittime, che alcuni attori regionali e diversi paesi africani siano tentati di avocare a sé il diritto di ingerenza umanitaria. Del resto, l’articolo 4(h) della Carta dell’Unione Africana prevede già che l’organizzazione abbia il diritto di intervenire se si verificano “gravi circostanze” in uno Stato membro. Ma la regionalizzazione della R2P sarebbe solo un modo di aggirare il problema, ossia l’inerzia del Consiglio di Sicurezza.

Per evitare che sia la R2P che l’ONU siano ridotte all’irrilevanza e che questo sia lo stadio terminale della loro crisi, l’unica strada è la riforma del sistema internazionale, in particolare del Consiglio di Sicurezza. Varie proposte interessanti sono state fatte in questo senso e saranno ribadite in Assemblea, dall’allargamento dei membri permanenti con l’ingresso di rappresentanti del cosiddetto “Sud globale” alla limitazione del potere di veto. In ogni caso, anche con questi aggiustamenti, per avere un Consiglio di Sicurezza funzionante si dovrebbe ricostruire un minimo livello di fiducia tra gli Stati, condizione fondamentale per parlare di ordine internazionale .