La riforma “europeista” del governo Meloni

Il dibattito sull’attuale riforma costituzionale, in merito alla quale siamo chiamati al voto il 22-23 marzo, risente molto delle tradizionali linee di divisione fra schieramenti: da parte progressista l’accusa di voler controllare la magistratura, intaccando la divisione dei poteri; da parte delle destre la necessità di contenere la tendenza a “fare politica” attraverso i processi, come ai tempi del berlusconismo. Una variante importante è lo spostamento del discorso sul ruolo delle corti sovranazionali le cui decisioni possono essere vincolanti e produrre effetti giuridici: intollerabili intromissioni esterne, come ulteriore “vincolo esterno” per gli uni, o garanzia dello stato di diritto per gli altri.

Tale tipo di dibattito presenta elementi reali e si mostra adeguato a mobilitare, da una parte e dall’altra, le rispettive basi di consenso, ma lascia in ombra aspetti più strutturali, molto meno immediati, che — senza alcuna pretesa di esaustività — cercheremo di mettere in rilievo. Aspetti di contesto di cui non parla quasi nessuno e che gettano una luce davvero singolare sulla riforma costituzionale.

Una serie di riforme

Il settore giustizia è stato oggetto di ripetuti interventi in anni recenti. Una significativa serie di provvedimenti è stata adottata per adempiere ai famosi milestone del PNRR per tale comparto.

Va brevemente ricordato che, in seguito alla crisi Covid, l’Italia ha ricevuto una ingente quantità di fondi erogati dalla Commissione UE col sistema della rateazione condizionale: non si eroga tutto subito, ma in diverse tranche, condizionandole al buon esito degli adempimenti promessi. Se non hai fatto il “bravo”, niente soldi. Si distinguono, nell’ambito di tale erogazione, gli obiettivi quantitativi (i target) e quelli legislativi (i milestone, appunto, “pietre miliari”).

In virtù di essi, sotto la ministra Cartabia si sono avuti diversi provvedimenti: interventi su processo civile, penale e CSM; digitalizzazione; limiti ai tempi processuali; nuove modalità di selezione e valutazione dei magistrati; giustizia riparativa. Diverse di tali misure, elogiate da Bruxelles, sono state criticate da parte della magistratura per aver indebolito la fase dibattimentale e introdotto meccanismi premiali per chi rinuncia a difendersi (patteggiamenti, giustizia riparativa).

Questo è un passaggio chiave dell’introduzione di standard UE, che lo stesso ministro Nordio ha citato come una legittimazione del suo operato, inclusa la riforma costituzionale di cui stiamo parlando.

Un antecedente importante è stata la riforma sulla responsabilità civile dei magistrati (legge 18/2015), introdotta anche su pressione della Corte di Giustizia europea, che alcuni critici hanno visto come un’intromissione.

Si può ben dire, dunque, che in materia di giustizia il Paese ha vissuto un’ennesima declinazione del vincolo esterno per l’adeguamento del proprio assetto. Ma in che direzione, esattamente?

Meccanismi di mercato nel pubblico

Quasi sconosciuta ai più, la corrente economica detta teoria della scelta pubblica (Public Choice) è stata elaborata negli anni Sessanta da studiosi conservatori. Essa vede i funzionari pubblici come soggetti dediti al proprio interesse personale: la burocrazia non mira al bene pubblico, ma ai propri interessi.

Tale base concettuale ha fondato una scuola più recente, chiamata New Public Management, sviluppatasi fra gli anni Ottanta e Novanta, che ha rivoluzionato l’organizzazione degli apparati pubblici dapprima nei paesi anglosassoni e, in seguito, attraverso l’influenza dell’OECD, in tutti i paesi sviluppati.

Il suo orientamento è tipico: se il funzionario pubblico è dedito al proprio interesse, lo si può orientare, attraverso incentivi, verso obiettivi di efficienza e buona performance. Ma per farlo è necessario applicare criteri rigidamente oggettivi, quantitativi, standardizzando le pratiche. Si tratta quindi, da un lato, di un tentativo radicale di depoliticizzazione, riducendo la discrezionalità delle scelte in nome di una neutralità quasi meccanica; dall’altro, di inserire nella dimensione pubblica tipici meccanismi di mercato, facendo leva sul vantaggio individuale del singolo.

Concretamente, tale linea include elementi come indicatori di performance, benchmarking (confronto standardizzato delle prestazioni), valutazione quantitativa e managerializzazione.

L’ampiezza dell’applicazione di tale logica è stata tale che è difficile trovare qualcosa che ne sia stato immune: trasporti, servizi pubblici, sanità, istruzione, sistemi penitenziari, cooperazione allo sviluppo e, naturalmente, sicurezza e giustizia.

Un esempio eloquente è l’applicazione di indicatori di performance agli agenti di polizia britannici: un numero elevato di arresti e casi risolti comportava avanzamenti e incentivi economici. Tutti casi in cui gli operatori sono stati spinti a inseguire target, cioè obiettivi misurabili.

Come si vede, siamo già al centro del lessico del PNRR, un cavallo di Troia che ha fatto introiettare questo tipo di logica in grandi quantità nei settori interessati dai finanziamenti. Ma non è un’esclusiva del Next Generation EU: l’intera UE si è mossa in tale direzione, con un’evoluzione, per quanto riguarda il settore giustizia, sorprendente.

Europeismo e accountability

Alla fine dello scorso decennio hanno assunto rilievo i casi di Polonia e Ungheria, paesi in cui, secondo molti osservatori, le procure erano controllate dall’esecutivo, infrangendo lo stato di diritto e la separazione dei poteri. Dal 2017-18 in poi si sono attivate le procedure in base all’articolo 7 TUE, in cui la subordinazione della magistratura ha un ruolo centrale.

Parallelamente, i documenti dell’Unione iniziano a collegare in modo sempre più stringente indipendenza della magistratura, efficienza del sistema giudiziario e accountability. Quest’ultimo termine si riferisce alla trasparenza che consente una qualche forma di valutazione.

E compare nel 2020 una frase significativa: “Permane l’esigenza di rafforzare la distinzione funzionale tra magistrati giudicanti e requirenti” (Rapporto UE 2020 sullo Stato di diritto — Italia).

Il lessico è inequivocabile: ormai l’orientamento del New Public Management diventa un riferimento centrale.

Va detto che, prudentemente, l’UE non sponsorizza un modello preciso: la “distinzione funzionale” non significa necessariamente separazione delle carriere. Ma soggetti di area governativa la interpreteranno in tal senso, giustificando tale sbocco. E tale interpretazione si inserisce in un’ambiguità di fondo: fra i tre elementi nominati non c’è una chiara gerarchia né un nesso concettuale forte.

Scandalo Palamara

Il Consiglio Superiore della Magistratura è stato colpito dallo scandalo Palamara, un sistema di nomine pilotate che ha mostrato come decisioni discrezionali possano tramutarsi in arbitrarietà orientata al malaffare e alla corruttela. Ciò ha creato lo spazio per la riforma Cartabia (2021-22) del suo funzionamento.

Ma ha aperto anche l’orizzonte per i provvedimenti del governo Meloni.

La riforma Nordio, infatti, va oltre, cancellando il CSM com’è oggi e sostituendolo con tre organismi differenti: due distinti CSM dedicati a giudici e magistrati requirenti e una Alta Corte per le questioni disciplinari.

Nelle motivazioni addotte dai sostenitori di tale riforma si citano spesso le degenerazioni correntizie. Ma, per sanarle, si propende chiaramente a sostituire un organo che, essendo di autogoverno — e quindi dotato di una soggettività politica che riflette in qualche misura l’orientamento della sua base — con un ente di applicazione burocratica e gestione amministrativa.

In questo quadro hanno senso le accuse di voler subordinare i magistrati al potere politico?

Anche un ambito di profilo così tecnico come le forme istituzionali di autogoverno della magistratura non si sviluppa nel vuoto: le tendenze di fondo della società e le pressioni degli orientamenti dominanti hanno un peso. Quanto descritto finora, che prefigura un quadro di governance spoliticizzata, è indubbiamente un fattore di forza enorme, assai diverso dalla semplice volontà governativa di stringere le briglie sui magistrati scomodi.

È quindi lecito chiedersi: la riforma è determinata da tale orientamento? Si può ricondurre interamente ad esso?

La risposta è negativa: vi sono molti fattori diversi in gioco, e numerosi addetti ai lavori della giustizia ne hanno discusso (ovviamente con strumenti più raffinati di quelli dello scrivente). Non si può certo schiacciare tutto sull’impostazione del New Public Management.

Si può tuttavia individuare un terreno comune fra la governance europeista e la pulsione di subordinazione all’esecutivo: lo svuotamento della soggettività politica del CSM nella sua funzione di autogoverno.

E l’elemento forse più rivelatore è l’asimmetria del sorteggio: da una parte i membri togati dell’organo istituzionale, provenienti da una base ampissima e molto eterogenea; dall’altra i membri laici, provenienti da una lista decisa dalla maggioranza parlamentare, che presenterà chiaramente un profilo politico unitario.

Questo punto va sottolineato: contrariamente a quanto qualcuno ha scritto — secondo cui sarebbe il Parlamento a decidere, lasciando intendere un accordo ampio — non è prevista alcuna maggioranza qualificata. Nulla impedirebbe quindi ai partiti di governo di approvare da soli tali nomine. In definitiva, sarà il governo a sceglierle.

In sostanza, nel caso in cui la riforma venga approvata, si può immaginare una convivenza fra una governance liberal-europeista e fedelissimi del governo pronti a dare la linea. Difficile dire chi prevarrebbe; pare credibile che la magistratura requirente, separata in modo netto da quella giudicante, possa diventare un’appendice dell’indirizzo politico della maggioranza del momento, mentre il CSM dei giudici galleggerebbe come struttura di gestione delle risorse umane del comparto giustizia, con i membri laici pronti ad attivarsi nei casi di maggiore clamore mediatico.

In ogni caso, la prospettiva costituzionale del CSM come un organo di autogoverno di grande rilievo per il futuro della democrazia viene eclissata da vari tipi di pressioni, inclusa una riforma “europeista”, curiosamente promossa – ironia della storia – da un governo di segno opposto.