Proprietà pubblica e funzione sociale

Per gentile concessione dell’editore vi proponiamo un estratto di “Pubblico è sociale”, di Francesco Valerio Della Croce, in uscita il 24 aprile 2026 per le edizioni Castelvecchi (Roma, 2026, pp. 53-59).

Come è noto, il tema dell’esistenza o meno di un vincolo sociale nell’ordinamento per la proprietà pubblica, al pari di quella privata ha animato un dibattito che ha preso l’abbrivio fin dall’Assemblea costituente. È stato sostenuto che il quesito circa l’esistenza di una funzione sociale per la proprietà pubblica meritasse «una risposta negativa». Tuttavia, la medesima dottrina non ha mancato di rilevare come la tensione dialettica tra le due forme proprietarie e la funzionalizzazione sociale non si esprimeva in «una contrapposizione così netta». Altra dottrina, ponendo l’accento sulla distinzione tra beni strumentali e di consumo, ha evidenziato la necessità di presuppore un’organizzazione di tipo imprenditoriale per i beni strumentali al fine di adempiere ad una funzione sociale.

Viceversa, è stata osservata non solo la prossimità tra proprietà pubblica e funzione sociale, ma un vero e proprio rapporto di identità, sostenendo che «la proprietà pubblica è funzione sociale», recuperando un’espressione giuridica nota alla fine dell’Ottocento e già impiegata per sancire la coincidenza tra diritto di proprietà e finalità sociale.

Da tempo, ponendo l’accento sulle «influenze trasformatrici» per il nucleo essenziale del diritto di proprietà, è stata offerta una classificazione tra diverse forme di funzione sociale, come quella “impulsiva” o di “limite”, volta a delineare «l’operatività esterna della funzione rispetto alla struttura dell’istituto». Diversamente, è stato affermato l’operare di questo vincolo come «limite interno» al godimento del diritto di proprietà, secondo un percorso evolutivo, o comunque come «luogo intermedio tra la funzione in senso giuridico e il c.d. limite esterno».

Quanto al problema della determinazione del “contenuto” della funzione sociale, è stato dedotto che, a fondamento dell’attribuzione alla legge della determinazione della funzione sociale, vi sia quella «possibile conflittualità tra libero uso dei beni privati e l’interesse ‘sociale’» assieme alla necessità di attribuire alla funzione sociale «l’insieme dei valori e interessi costituzionalmente protetti, connessi alla dimensione ‘sociale’ […] in quanto potenzialmente confliggenti con l’utilizzazione libera dei beni da parte dei privati». Queste suggestioni appaiono lungimiranti sotto un aspetto che si avrà modo di approfondire. Esso attiene alla scissione tra proprietà pubblica formale e gestione da parte dei privati dei beni pubblici (immobiliari), e ripropone il tema di un vincolo sociale nella utilizzazione privata di dette proprietà e della aderenza o meno ai fini sociali nella gestione dei beni pubblici, tale da evitare forme di esercizio egoiste dei diritti.

È utile rimarcare fin da ora, che non solo la funzione sociale dei beni pubblici presenta plurali traduzioni in termini di fini e destinazioni a rilevanza sociale, ma è necessario tenere contestualmente conto della particolare natura dei beni oggetto dello studio presente. È stato sostenuto, infatti, che «tutte le cose immobili costituiscono beni (pubblici o privati che siano) di interesse pubblico, anche al di là delle categorie di beni in ordine ai quali la nozione è stata elaborata». Queste considerazioni discendono da una concezione per la quale le cose immobili ineriscono al «territorio come luogo della vita comune». Proprio tale caratteristica del territorio, il suo nesso con l’esercizio sovrano del potere pubblico ed il rapporto con le cose immobili induce a riflettere sul Dedalo della definizione di un uso sociale per la proprietà pubblica immobiliare. Di particolare interesse, in questa prospettiva, è quanto statuito da anni dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, le quali hanno affermato che per i beni di proprietà pubblica «i principi combinati dello sviluppo della persona, della tutela del paesaggio e della funzione sociale della proprietà trovano specifica attuazione, dando origine ad una concezione di bene pubblico, inteso in senso non solo di oggetto di diritto reale spettante allo Stato, ma quale strumento finalizzato alla realizzazione di valori costituzionali». La Suprema Corte, di tal guisa, ha superato l’interrogativo sull’esistenza del vincolo sociale ex art. 42, co. 2, anche per la proprietà pubblica, riconducendo quest’ultima ad una più complessiva finalizzazione di carattere sociale, ma volta a inverare i precetti generali della Carta.

Discorso a sé meritano gli usi civici, non casualmente definiti come categoria «eccentrica», perché priva di un ancoraggio a norme giuridiche sistematiche. Molto è stato scritto sulle radici antiche e preunitarie degli usi civici, e sulla legge n. 1766 del 1927, che estese a tutta Italia la specifica disciplina sugli usi civici fino a quel momento vigente nel territorio napoletano. Tali diritti sono plasmati dalla condizione di «comunanza necessaria e perpetua» e si manifestano come diritti reali, imprescrittibili, inalienabili e perpetui aventi ad oggetto fondi e posti in favore di comunità definite. La “sclassificazione” dei beni gravati da uso civico, ad avviso del Giudice delle leggi, può essere praticata esclusivamente nelle tassative ipotesi indicate dalla legge n. 1766 del 1927 e dal r.d. n. 332 del 1928. La rivitalizzazione della categoria è stata operata con l’approvazione della legge 20 novembre 2017, n. 168 sui “domini collettivi”. È stato affermato che «la codificazione dei beni collettivi comporta la codificazione della proprietà collettiva» – in accordo con la Corte di Cassazione – mentre altri autori hanno rimarcato l’incertezza del raccordo tra la normativa più recente e quella più risalente e la compressione della «impostazione pubblicistica della legge del 1927». Di certo, la disciplina della proprietà collettiva presenta tratti di notevole interesse e attualità, anche alla luce di esperienze internazionali recenti e significative.

Nella varietà di considerazioni sul vincolo finalistico dei beni pubblici, ciò che sembra non essere posto in discussione è il loro concreto uso sociale, per la vocazione necessaria e originaria del “pubblico” a realizzare il progetto costituzionale. A questi elementi sarà utile guardare per ricercare un senso profondo al rapporto tra pubblico e sociale, che possa superare una artificiosa contrapposizione inaspritasi specialmente negli ultimi anni e di cui si dirà più lungamente nelle pagine seguenti.

Nel dibattito generale sulle finalità sociali dei beni si è incistata una innovazione categoriale, che ha nei beni comuni un’espressione importante e su cui il confronto giuridico ancora si sofferma e che sarà utile approfondire ulteriormente nelle pagine seguenti.